Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów oddala skargę.

K. S. wniósł skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [..] z 16 października 2020 r. wydane w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przetwarzania odpadów.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) skierował do skarżącego zarządzenie pokontrolne z 16 października 2020 r. wydane w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 19.08 - 1.10.2020 r., u K. S. w B., [..], udokumentowanych protokołem kontroli nr [.]..

Zarządzeniem pokontrolnym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał skarżącemu przetwarzanie odpadów prowadzić po uzyskaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia 10 grudnia 2020 r.

Uzasadniając zarządzenie pokontrolne organ wskazał, że zostało ono sporządzone ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli interwencyjnej nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli u skarżącego stwierdzono wybudowanie torów strzeleckich na działce [..], obręb B., gmina C., gdzie do umocowania wałów ziemnych wykorzystano zużyte opony samochodowe. W ocenie organu taki stan wskazuje na przetwarzanie zużytych opon, tj. odpadów o kodzie 16 01 03 w procesie R11 bez wymaganego zezwolenia. Na terenie działki [..], obręb B., wybudowane zostały 4 tory strzeleckie, z czego 2 już są użytkowane. Tory strzeleckie zostały wybudowane z wałów ziemnych i obłożone zużytymi oponami samochodowymi, które stykały się ze sobą tworząc jednolitą powierzchnię.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, odpady o kodzie 16 01 03 - zużyte opony, mogą być odzyskiwane w procesie R11, tylko jako odbijacze, na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczenia pryzm kiszonkowych.

Wykorzystanie zużytych opon kontrolowanego na terenie strzelnicy stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym prowadzanie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. K. S. powyższego zezwolenia nie uzyskał.

Przedmiotowa nieprawidłowość została opisana w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono kontrolowanemu.

W złożonej skardze skarżący podniósł, że przedmiotowe opony są używane na strzelnicy sportowej, są oponami używanymi, niezużytymi, niepociętymi i nieskładowanymi na hałdzie. Dodał skarżący, że nie przetwarza, ani nie zamierza przetwarzać ich w jakikolwiek sposób. Nie ma zakładu przetwarzania opon by odzyskiwać z nich gumę, stalowe druty i inne materiały, jak to ma miejsce w specjalistycznych zakładach zajmujących się tego rodzaju działalnością.

Oponami zostały obłożone wały strzelnicy od wewnętrznej strony, tam gdzie odbywają się strzelania z broni palnej. Spełniają one wiele funkcji takich jak wytłumiania hałasu i zabezpieczania wałów przed samoczynnym obsuwaniem się pod wpływem deszczu i wiatru. Jednakże ich głównym i nadrzędnym celem wykorzystania jest rola odbijaczy. Są one odbijaczami pocisków i chronią strzelców przed wypadkiem. Spełniają rolę odbijaczy i przechwytywaczy pocisków.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, odpady o kodzie 16.01.03 - zużyte opony, mogą być odzyskiwane w procesie R 11, tylko jako odbijacze, na placach zabaw, boiskach, w ogródkach i do zabezpieczania pryzm kiszonkowych.

Wyjaśniając przebieg procesu strzału z broni palnej na strzelnicy i jaką rolę w tym procesie odgrywa odbijacz w postaci opony podał skarżący, że wały ziemne spełniają rolę kulochwytów dla wystrzelonych pocisków i zbudowane są z ziemi i piasku, w których to znajdują się również kamienie. Kamienie są bardzo niebezpieczne, ponieważ pocisk trafiając w kamień odbija się od niego zmienia swój tor lotu i może wrócić ponownie na strzelnice powodując zagrożenie dla osób przebywających na strzelnicy. W drodze powrotnej w kierunku strzelnicy pocisk po odbiciu od kamienia ponownie trafia na oponę i się od niej odbija i docelowo pozostaje w wale ziemnym. Pocisk nie ma już tak dużej siły i energii by ponownie przebić oponę i wydostać się na teren strzelnicy (wytracił ją pokonując drogę: przebicie opony, penetracja w piasku i odbicie się od kamienia). Opona w tym przypadku pełni rolę odbijacza pocisku. Pozwala pociskowi bezpiecznie wejść w wał ziemny, lecz na drodze powrotnej skutecznie go odbija i nie zezwala, by wydostał się na zewnątrz.

W przekonaniu skarżącego zastosowanie opon jako odbijaczy pocisków na strzelnicach ma tak ogromne znaczenie dla bezpieczeństwa strzelców. Większość strzelnic w Polsce używa zużytych opon na swoich strzelnicach dla zapewnienia bezpieczeństwa strzelających i zapobieganiu śmiertelnym wypadkom. Opona jest najlepszym odbijaczem pocisku, nic nie sprawuje się równie dobrze jak ona, ani drewno, ani kamień ani inny materiał. Wał musi być obłożony materiałem miękkim najlepiej gumowym by kula mogła go swobodnie przebić, lecz musi on być na tyle wytrzymały i elastyczny, by odbić powracający pocisk i zapobiec jego wydostaniu się na zewnątrz. Do tej pory nikt nie wymyślił lepszego materiału czy surowca do obłożenia wałów ziemnych, który by miał takie właściwości jak gumowa opona i tak dobrze odbijał wracające pociski ,tzw. rykoszety, pozostawiając je w wale ziemnym z dala od ludzi przebywających na strzelnicy.

Wszystkie wykorzystanie/zastosowanie opon jako odbijaczy służy bezpieczeństwu ludzi. Nie ma ścisłego wyszczególnienia w ustawie jaki ma to być odbijacz, ponieważ jest zbyt dużo zastosowań odbijaczy, by je wszystkie wymienić w ustawie. Opony są ustawiane na zakrętach torów wyścigowych, samochodowych by odbić wypadający samochód i uchronić widzów przed wypadkiem, to samo dotyczy torów gokartowych, są odbijacze morskie chroniące statki przed uderzeniem w keję. I wszystkie one są stworzone z gumowych, zużytych opon, podobnie jak odbijacze kul na strzelnicach. Mają one wszystkie służyć jednemu zasadniczemu celowi - ochrona życia ludzkiego.

Zdaniem skarżącego opony którymi obłożone są wały strzelnicy są wykorzystywane zgodnie z obowiązującym prawem w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 . jako odbijacze.

Dodał skarżący, że opony, które znajdują się bezpośrednio za tarczami strzeleckimi po kilku miesiącach używania są podziurawione i porozrywane pociskami. Takie opony tracą swoje właściwości jako odbijacze i muszą być zutylizowane. Dlatego po trzech miesiącach działalności strzelnicy, pierwszą partię 120 sztuk zużytych i zniszczonych opon zutylizował skarżący w dniu 11 września 2020 r. w firmie A., która zajmuje się przetwarzaniem opon, na co posiada stosowne zaświadczenie. W przyszłości planuje skarżący sukcesywnie kontynuować proces usuwania ze strzelnicy opon, które ulegną zużyciu i nie będą już spełniały roli odbijaczy pocisków. Te opony będą dostarczane do zakładów zajmujących się przetwarzaniem i utylizacją.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że nieznajomość oraz nieprawidłowa interpretacja przepisów ustawy o odpadach przez skarżącego jest przyczyną niezrozumienia zagadnienia postępowania z odpadami. Dodał organ że w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nakazał uregulować stan formalno-prawny Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zmianami), K. S. w przypadku dalszego stosowania zużytych opon w postaci obłożenia wałów strzelnicy, powinien uzyskać zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 16 01 03.

Organ zauważył ponadto, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz.93) nie przewiduje możliwości wykorzystywania przez te osoby odpadów opon.

Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, odpady o kodzie 16 01 03 - zużyte opony mogą być odzyskiwane w procesie R 11, tylko jako odbijacze, na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczenia pryzm kiszonkowych. Powyższe nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia, ponieważ zwolnieniu podlegają tylko przypadki wymienione w art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W świetle powyższych przepisów sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddane zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 października 2020 r., w którym organ ten, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.), u.i.o.ś. oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli na terenie strzelnicy sportowej w B., [..], udokumentowanej protokołem kontroli nr [..], zarządził działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w postaci zużytych prowadzić po uzyskaniu wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Organ inspekcji wyznaczył termin na przesłanie informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z uzasadnienia kontrolowanego zarządzenia wynika, że prawną podstawą nałożenia obowiązku określonego w zarządzeniu pokontrolnym jest art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), zwanej dalej u.o.. Podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia stanowi natomiast art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Merytoryczna kontrola kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła Sąd wojewódzki do wniosku, że wydane zarządzenie znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Na wstępie wskazać należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.

Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). Dodać tutaj należy, że skarżący pismem z 2 października 2020 r. przesłał sprostowanie do protokołu [..], w którym oświadczył, iż strzelnicę prowadzi jako osoba fizyczna, a nie jako przedsiębiorca, a działalność gospodarcza wskazana w CEIDG (pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych) nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem strzelnicy. Skarżący nie zgłosił uwag do protokołu, który podpisał.

W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń w zakresie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń.

Ze sporządzonego w sprawie protokołu prawidłowo przeprowadzonej kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy, który dawał podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci u.o. Ustalono bowiem w ich toku okoliczności uzasadniające potrzebę podjęcia działań naprawczych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, w tym zasad gospodarowania odpadami.

Ustalono, że skarżący wybudował cztery tory strzeleckie na działce [..], obręb B., gmina C., na których do umocowania wałów ziemnych wykorzystano zużyte opony samochodowe, a na powyższe działania właściciel nie posiada zezwolenia na odzysk odpadów w postaci zużytych opon. Okoliczności te nie są przez skarżącego kwestionowane.

Spór pomiędzy skarżącym a organem kontrolnym sprowadza się do dwu kwestii. Po pierwsze. czy wykorzystywanie zużytych opon na terenie strzelnicy stanowi przetwarzanie odpadów i po drugie, czy skarżący ma obowiązek uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.o. przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzyskiem nazywamy jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. W ocenie Sądu skarżący wykorzystuje zużyte opony w celu minimalizowania zagrożenia ze strony wystrzelonych pocisków na terenie prowadzonej przez siebie strzelnicy. Oznacza to wprost, że przetwarza zużyte opony w postaci jak sam twierdzi odbijaczy pocisków. Sam skarżący przyznał, że opony stanowią dużo lepszy materiał niż np. drewno. Stwierdzenie powyższe stanowi o twierdzącej odpowiedzi na pierwsze w postawionych pytań – skarżący przetwarza odpady w postaci zużytych opon, które w klasyfikacji odpadów są oznaczone kodem 16 01 03. Dodać należy, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz.93) nie przewiduje możliwości wykorzystywania przez osoby fizyczne odpadów w postaci zużytych opon na potrzeby własne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, odpady o kodzie 16 01 03 - zużyte opony mogą być odzyskiwane w procesie R 11, tylko jako odbijacze, na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczenia pryzm kiszonkowych.

I tutaj spór pomiędzy stronami rysuje się na tle zacytowanego przepisu rozporządzenia, bowiem skarżący twierdzi, że brak wskazania strzelnicy jako miejsca do wykorzystywania odbijaczy pocisków w postaci zużytych opon nie wyklucza możliwości uznania opon za odbijacze także, gdy są używane na strzelnicy, a organ twierdzi, że przepis w sposób wyczerpujący i precyzyjny wymienia miejsca, gdzie zużyte opony jako odbijacze mogą być wykorzystane.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach w powiązaniu z wykonującymi ją przepisami rozporządzenia z dnia 11 maja 2015 r. ma charakter wyjątkowy, a to oznacza, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów, określających te warunki. Stąd też nie sposób

uznać za słusznej argumentacji skarżącego, że używanie zużytych opon jako odbijaczy na strzelnicy podlega pod przepisy rozporządzenia z 11 maja 2012 r. i tym samym wymóg uzyskania przez skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postaci zużytych opon został w ocenianym zarządzeniu pokontrolnym nałożony bezpodstawnie.

Podsumowując wskazać należy, że w ocenie sądu, pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje w niniejszej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązku sformułowanego w zarządzeniu pokontrolnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.