Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 875/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 875/22, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 27 czerwca 2022 r., nr [...], którą Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 31 lipca 2020 r., nr [...] oraz:

1) odmówiło przyznania A. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – E. K. od 1 lutego 2020 r. do 31 października 2020 r.;

2) przyznało A. Z. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na niepełnosprawną matką – E. K. od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony w kwocie: od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. – 1830 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. – 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. – 2119 zł miesięcznie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. Z. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej - u.ś.r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.

Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku organ odwoławczy przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony, uznając, że spełniała ona wszystkie przesłanki warunkujące jego uzyskanie. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lutego 2020 r., czy też dopiero od 1 listopada 2020 r., tj. od momentu wygaśnięcia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem wcześniejszą ostateczną i prawomocną decyzją przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w świetle uregulowań u.ś.r. nie mogła w tym samym okresie pobierać obu świadczeń.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Co do zasady, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Ustawodawca dopuścił wyjątek od tej zasady, w sytuacji gdy uległy zmianie przepisy prawa (art. 153 in fine p.p.s.a.). Przy czym w orzecznictwie wskazuje się również, że podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej tej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15).

Tak sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, albowiem zmianie uległ istotny element stanu faktycznego sprawy, gdyż w dacie wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 27 czerwca 2022 r., decyzja organu I instancji z 3 października 2019 r., [...] o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką wygasła na skutek upływu okresu, na który świadczenie zostało przyznane, tj. w dniu 31 października 2020 r.

Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Zgodnie z ust. 2 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1380/23).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżąca złożyła w dniu 28 lutego 2020 r. W dacie złożenia tego wniosku skarżąca miała już na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 października 2019 r. przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzja ta obowiązywała przez cały okres świadczeniowy i wygasła z dniem 31 października 2020 r. na skutek upływu okresu, na który została wydana. Mimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu z 17 sierpnia 2020 r., że jej intencją jest wybór świadczenia pielęgnacyjnego przy świadomości konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego świadczenia, w dniu 3 listopada 2020 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zawieszone postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 24 lutego 2021 r.

Z powyższych okoliczności wynika, że do 31 października 2020 r. w obrocie prawnym występowała ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 października 2019 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2020 r. Okoliczność ta dla ustalenia daty, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ma kluczowe znaczenie.

Podkreślić trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tej przyczyny organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.

Podkreślić także trzeba, że będące następstwem upływu ustalonego okresu świadczeniowego wygaśnięcie z dniem 31 października 2020 r. decyzji organu I instancji z 3 października 2019 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, skutkujące usunięciem decyzji z obrotu prawnego, spowodowało, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie mógł zastosować nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji określonego art. 155 k.p.a.

Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2020 r. decyzji organu I instancji z 3 października 2019 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką dopiero od 1 listopada 2020 r., albowiem - wbrew stanowisku skarżącej – brak było podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 lutego 2020 r. W okresie bowiem od 1 lutego 2020 r. do 31 października 2020 r. skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.