Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] Burmistrz M. i Gminy P. K. odmówił A. Z. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką E. K..

W uzasadnieniu decyzji organ opisując istniejący stan faktyczny i obowiązujący stan prawny wskazał, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2006 r.

Organ I instancji zaznaczył, iż strona w okresie zasiłkowym 2019/2020 jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co również stanowi o negatywnej przesłance do przyznania wnioskowanego świadczenia o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.). Organ wskazał także, iż strona w toku ponownego postępowania złożyła oświadczenie, iż nie zrezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 109 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, iż okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o:

1) odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. K. od [...] lutego 2020r. do [...] października 2020r.

2) przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. K. od 1 listopada 2020r. na czas nieokreślony w kwocie: od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. 1830 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. 2119 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji SKO zaznaczyło, że decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak : [...] rozpoznając wniesione odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2020r. organu I instancji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tą została złożona skarga do WSA w Bydgoszczy. Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1082/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym sąd wywiódł, iż za nieuprawnioną należało uznać odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co pozbawiało ją prawa dokonania wyboru świadczenia doprowadzając tym samym do naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r.

SKO podało, że na wyrok ten została złożona skarga kasacyjna przy czym wyrokiem NSA z 2 marca 2022r. sygn. akt I OSK 991/21 skarga ta została oddalona.

SKO nadmieniło, iż zgodnie art. zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz.329 dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sąd, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

SKO rozpoznając ponownie odwołanie działając na zasadzie art. 136 K.p.a. zleciło organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a także wyjaśnienie statusu uprawnienia strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

SKO wskazało, że z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką E. K.. Z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności PZdsOoN z [...] stycznia 2006 r. wynika, iż matka skarżącej urodzona [...] czerwca 1941r. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od [...] stycznia 2006r. na stałe przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Natomiast z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] lutego 1994 r. wynika, iż matka skarżącej została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolność ta powstała przed [...] października 1993 r.

SKO podało, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż skarżąca na mocy decyzji organu I instancji z [...] października 2019 r. znak : [...] miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020r. Decyzja ta wygasła przy czym postępowanie z wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy 2020/2021 zostało zawieszone - postanowienie z [...] lutego 2021 r. [...].

Zdaniem SKO w tych okolicznościach nie zachodzi negatywna przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. od [...] listopada 2020r.

W ocenie SKO skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jest ona uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką jako osoba zobowiązana do alimentacji. Matka jako osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (osoba w wieku 81 lat, poruszająca się z ograniczeniami, z licznymi schorzeniami bez możliwości samoobsługi) wymaga stałej opieki. Opiekę stałą, sprawuje wnioskodawczyni co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2020 r. i [...] czerwca 2022 r., oświadczenia wnioskodawczyni z [...] lutego 2020 r., [...] lipca 2020 r., [...] czerwca 2022 r.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia - art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r.

Według SKO sporne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] listopada 2020r., (od spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) na czas nieokreślony zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności.

SKO nadmieniło, iż decyzja ustalająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasła w dniu [...] października 2020r. zatem w okresie od miesiąca złożenia wniosku do [...] października 2020r. zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Sądu, zaskarżając ją w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w części ustalającej, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jej począwszy od dnia [...] lutego 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie zgłoszony został przez obie strony procesu.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to ,,wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w chwili wydawania przez SKO zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła w dniu [...] października 2020 r., w trakcie zaś procedowania sprawy nie nastąpiło jej uchylenie w trybie art. 155 K.p.a.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia początkowej daty, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia czyli od [...] lutego 2020 r. SKO przyjęło natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od [...] listopada 2020 r. tj. od daty wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Ponadto przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany na okres do [...] października 2020 r. Decyzja z dnia [...] października 2019 r., nr [...] przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła w dniu [...] października 2020 r., a więc w tym momencie odpadła negatywna przesłanka rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. co do zasady wniosek skarżącej złożony [...] lutego 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] lutego 2020 r. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy albo zakończenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego.

Zdaniem Sądu, ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., ze swej istoty wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Należy przy tym zauważyć, że uznanie, iż możliwe jest wyeliminowanie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z datą wsteczną, tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca w którym złożono wniosek o to świadczenie – wymagałoby z kolei rozstrzygnięcia z powołaniem na wyraźnie obowiązujący przepis prawa, czy reguła niepobierania jednocześnie dwóch świadczeń (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), winna skutkować nakazaniem wnioskodawcy zwrotu specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do momentu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też należałoby pomniejszyć wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie o wysokość pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Resumując stwierdzić należy, że ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w przedmiotowej sprawie ustało dopiero w dniu [...] października 2020r., kiedy to decyzja nr [...] wygasła i tym samym odpadła negatywna przesłanka rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie zatem SKO przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia [...] listopada 2020 r. tj. od momentu, w który skarżąca spełniła pozytywne warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie nie zachodziła już przeszkoda do przyznania jej tego świadczenia.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.