Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 235/22 w sprawie ze skargi K. T. na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 28 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 235/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 stycznia 2022 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 28 stycznia 2022 r. skarżący – Sołtys [...] – wniósł o udostepnienie informacji publicznej w zakresie przedłożenia kopii pisma przesłanego przez C. sp. z o.o. do Urzędu Gminy Lesznowola, w którym wykonawca ronda we wskazanej lokalizacji wnioskuje o przedłużenie terminu zakończenia inwestycji.

Pismem z 8 lutego 2022 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja stanowi dokumentację wewnętrzną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.").

Pismem z 30 marca 2022 r. skarżący wywiódł przedmiotową skargę na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że spór między stronami sprowadza się w istocie do tego, czy organ mógł nie udostępnić żądanej informacji - konkretnego dokumentu - wywodząc, że nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. sąd w pełni podzielił sformułowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna, dlatego też udzielono na niego odpowiedzi drogą mailową 9 lutego 2022 r. Nadto, w ocenie organu, którą przyjął za swoją sąd pierwszej instancji, przedmiotem wniosku nie była ani umowa, ani aneks zawarte z wykonawcą robót budowlanych, lecz kopia pisma spółki, stanowiąc dokument prywatny - informacją publiczną nie są zaś dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo w związku z nią je zgromadzono. Zdaniem organu informacja o zawarciu aneksu do umowy na budowę ronda na skrzyżowaniu, w tym w szczególności o przyczynach jego zawarcia, jest dostępna na stronie Urzędu; link do tej informacji przesłano wnioskodawcy w piśmie z 8 lutego 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd dodał, że informacja publiczna to w istocie pewien zasób wiedzy w kwestiach dotyczących spraw publicznych. Może być ona niejako zmaterializowana w formie konkretnych nośników informacji - np. papierowych dokumentów. Z kolei okoliczność, że dany dokument zawiera pewne treści, dotyczące spraw publicznych, nie czyni zeń automatycznie podlegającego udostępnieniu jako informacja publiczna, łącznie z jej nośnikiem. Regułę taką odnosi prawodawca w istocie wyłącznie do tzw. dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 wobec art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że żądany dokument nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest natomiast formą skierowanej do organu wypowiedzi spółki, która generalnie dotyczy spraw publicznych - wiąże się z realizacją zadań Gminy w zakresie budowy i utrzymania dróg. Nie sposób jednak uznać, aby - z woli prawodawcy - wszelkie pisma kierowane w sprawach publicznych przez osoby trzecie do organów państwa - podlegały regułom udostępniania in extenso jako informacja publiczna. Nie wyłącza to równocześnie możliwości wnioskowania

o informacje, istotne z perspektywy interesu publicznego, zamieszczone w piśmie prywatnym kierowanym do organu – np. wskazanie w danym przypadku, jak wykonawca uzasadniał wniosek o odroczenie terminu realizacji przedsięwzięcia. Nie byłaby to informacja tożsama z upublicznioną przez Urząd - wskazaniem, wobec których argumentów ostatecznie uwzględniono wniosek spółki (tak: wydruk ze strony internetowej Gminy).

Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie przedmiotem żądania było jednak udostępnienie samego pisma, skierowanego do organu przez spółkę. Jak już wskazano, nie ma ono charakteru informacji publicznej. Dlatego organ, informując wnioskodawcę o tym fakcie w terminie wskazanym w u.d.i.p., nie pozostawał w bezczynności. Nie było wobec tego podstaw do zobowiązania go do realizacji żądania wnioskodawcy bądź oceny jego dotychczasowego procedowania, jako stanu bezczynności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "wydanie orzeczenia reformatoryjnego". Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja w przedmiocie pisma wykonawcy inwestycji publicznej - ronda, wnioskującego o przedłożenie terminu zakończenia inwestycji, nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy powyższa informacja bez wątpienia dotyczy spraw publicznych i w żadnym razie nie stanowi sprawy prywatnej wykonawcy, a co za tym idzie - dokumentu prywatnego;

2) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, jak również informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego,

w sytuacji gdy odnosi się zadań gminy dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także majątku organu, gdyż wiąże się z realizacją inwestycji finansowanej ze środków gminnych w ramach zamówień publicznych.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie praw materialnego:

3) art. 149 § i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 oraz 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że Wójt Gminy Lesznowola nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Z kategorii informacji publicznej wyłączone zostały jednak dokumenty wewnętrzne. Nie są one zatem informacja publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W procesie wykonywania zadań publicznych nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każde działanie organu podlegałoby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14 (publik. CBOSA); wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest m.in. to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208).

W niniejszej sprawie żądany przez wnioskodawcę dokument wytworzony został przez podmiot, któremu w drodze umowy powierzone realizację zadania własnego gminy w zakresie budowy ronda. Mimo iż podmiot ten od strony formalnej jest podmiotem prawa prywatnego, to ze względu na realizację, jako wykonawca, zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych został włączony w sferę działania administracji publicznej. Stąd też jego korespondencja w zakresie sposobu wykonywania zadania własnego Gminy Lesznowola należy traktować jako dokument wewnętrzny. Dokument ten dotyczy bowiem kwestii dotyczącej sposobu dalszej realizacji zadania, którego wykonanie zostało mu powierzone. Kwestia poruszona

w piśmie jest jego propozycją, która wymaga zgody Gminy. Pismo nie zawiera więc żadnej decyzji, żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie propozycję co do terminu wykonania zadania, która wymaga akceptacji Gminy oraz która musiałaby przyjąć formę zmiany umowy o wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych. Sytuacja ta odpowiada istocie dokumentu wewnętrznego, który służy przygotowaniu sposobu realizacji określonego zadania, które w skutek działań wewnętrznych zostanie następnie uzewnętrznione i w takiej postaci poddane osądowi i kontroli społecznej. Z tych względów nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż objęte wnioskiem pismo stanowi informację publiczną.

Z tych względów zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione, podobnie jak zarzut procesowy, który mógłby być potencjalnie skuteczny wyłącznie wówczas, gdyby zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.