Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 maja 2018 r., nr DAP-WPK-727-2-43/2018/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/18 (dalej wyrok z 14.02.2019) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A. B. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja Ministra) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. Wojewoda Łódzki (Wojewoda) odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] (Powiat) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia, w skład którego wchodzi nieruchomość położona w obrębie [...] miasta [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (w skład której wchodzi dawna działka nr [...] o po. [...] ha) stanowiąca część ulicy [...] dla której w VII Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (dalej Nieruchomość, nieruchomość). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m.in., że w ramach pozyskiwania gruntów pod budowę ulicy [...] w [...] aktem notarialnym Rep [...] z [...] 1986 r. - Skarb Państwa nabył od S. B. zabudowaną działkę nr [...] z przeznaczeniem na budowę ulicy. Następnie działka ta weszła w skład obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha będącej drogą – ulicą [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Minister przytaczając treść art. 16, art. 28 i 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096, dalej kpa) wskazał, że Skarżący nie jest stroną wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej ustawa z dnia 13 października 1998 r.) prawa własności opisanej powyżej nieruchomości. Wyjaśnił, że skarżący nie powołał się i nie udokumentował w żaden sposób, że przysługuje mu własny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego samo powołanie się przez Skarżącego na toczące się w stosunku do niego postępowanie sądowe z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] o wydanie nieruchomości – nie daje podstaw do uznania, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] marca 2018 r. Z tego też względu należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 28 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie jest stroną postępowania i nie posiada interesu prawnego. Wskazał, że posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym albowiem pozwem z [...] lipca 2015. Prezydent Miasta [...] wystąpił o wydanie opisanej nieruchomości. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga nie jest uzasadniona. Wskazał, że istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy Skarżący posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotyczącej odmowy nabycia przez Powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia, w skład którego wchodzi nieruchomość. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które wykażą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, który wyłączał komunalizację mienia. Tak więc stroną postępowania administracyjnego sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku sprawie mogą być jedynie Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie Skarżący nie ma przymiotu strony. Nie przedstawił bowiem żadnego własnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest stroną pozwaną w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I C 664/15 w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o wydanie nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta [...] przy ul. [...] o pow. [...] m², stanowiącej część działki oznaczonej nr [...] . Skarżący stoi na stanowisko, że ustalenie, iż prawo własności przysługuje innemu podmiotowi niż Skarb Państwa będzie miało wpływ na wynik postępowania eksmisyjnego i z tej okoliczności wywodzi swój interes prawny.

Sąd I instancji przyznał, że prawo własności przysługuje Powiatowi a nie Skarbowi Państwa, co mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania cywilnego toczącego się przeciwko Skarżącemu. Okoliczność ta nie może jednak skutkować uznaniem istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego w sprawie administracyjnej toczącej się w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu I instancji Minister umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Skarżącego, z uwagi na fakt, że nie może on zostać uznany za stronę postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Skarżący reprezentowany przez adw. P. S. , zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 61 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez błędna wykładnię i uznanie iż Skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania i nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a także art. 174 pkt 1 ppsa. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: art. 60 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - w zw. z 172 par 1 kc w zw. z art. 336 kc, poprzez błędna wykładnię i uznanie, iż Skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania i nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu - w sytuacji gdy nieruchomość przeszłaby na własność Skarbu Państwa (województwa łódzkiego) Skarżący mógłby wystąpić z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

Wniósł o zmianę zaskarżanego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie uzasadnił swoje stanowisko.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

W toku postepowania kasacyjnego wszystkie strony postepowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 20 czerwca 2022r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 182 § 2 i § 3 ppsa.

Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia statusu prawnego Skarżącego na gruncie art. 28 kpa, w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji wydanej na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotyczącej odmowy nabycia przez Powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia, w skład którego wchodzi nieruchomość [położona w obrębie 2 miasta [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (w skład której wchodzi dawna działka nr [...] o po. [...] ha) stanowiąca część ulicy [...] dla której w VII Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] ].

Należy podkreślić, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 – zam. w CBOSA).

Trafnie przyjmuje zatem Sąd I instancji, że stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. WSA zasadnie podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę w rozumieniu art. 28 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, co podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które wykażą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, który wyłączał komunalizację mienia. Tak więc stroną postępowania administracyjnego sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku sprawie mogą być jedynie Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Skarżący nie przedstawił żadnego własnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest stroną pozwaną w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I C 664/15 w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący stoi na stanowisko, że ustalenie, iż prawo własności przysługuje innemu podmiotowi niż Skarb Państwa będzie miało wpływ na wynik postępowania eksmisyjnego i z tej okoliczności wywodzi swój interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa okoliczność nie daje podstaw do uznania (stwierdzenia) istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie administracyjnej toczącej się w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku.

Zasadnie zatem, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Minister umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Skarżącego, z uwagi na fakt, że nie może on zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

W świetle powyższych ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie zostały też przez Sąd I instancji naruszone przepisy postępowania wskazywane w skardze kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.