Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skarg A. J., B. R., J. R. oraz D. O. i T. K. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" I. stwierdza nieważność § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], przy ulicy [...] w Krakowie; II. stwierdza nieważność § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], przy ulicy [...] w Krakowie; III. w pozostałym zakresie skargi oddala; IV. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A. J., B. R. i J. R. solidarnie kwotę 831 zł (osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. O. i T. K. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 11 września 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXI/1240/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły". Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 27 września 2013 r., poz. 5685.

Na powyższą uchwałę A. J., B. R. oraz J. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Kr 435/22), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obr. [...] w Krakowie z uwagi na objęcie zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku całkowitą ochroną konserwatorską, podczas gdy kamienica przy ul. Z. w Krakowie nie powinna być objęta całkowitą ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

2. art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. przez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżących,

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej m.in. do skarżących,

4. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") przez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia budynku przy ul. Z. w Krakowie całkowitą ochroną konserwatorską.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami lokalu niemieszkalnego nr [...] (strychu) w budynku przy ul. Z. w Krakowie. Z własnością tego lokalu związany jest udział wynoszący [...] w nieruchomości wspólnej obejmującej działkę nr [...], obr. [...] P. . Nieruchomość ta jest zabudowana kamienicą frontową (oznaczoną numerem adresowym – ul. Z. ) posiadającą dwie kondygnacje nadziemne oraz strych. Ponadto na nieruchomości zlokalizowany jest budynek oficyny posiadający dwie kondygnacje. Kamienica została wybudowana w ok. 1895 roku i jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazany powyżej lokal został nabyty przez skarżących w 2009 r. w związku z zamiarem realizacji inwestycji obejmującej nadbudowę budynku o jedną kondygnację. Inwestycja ta została pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony zabytków, a 30 grudnia 2011 r. została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na nadbudowie o jedną kondygnację mieszkalną nad budynkiem frontowym, dobudowie balkonu, lukarn oraz okien połaciowych, doświetleniu antresoli na poddaszu.

Plany inwestycyjne skarżących nie mogły jednak zostać zrealizowane, gdyż nieruchomość przy ul. Z. została objęta ustaleniami zaskarżonego planu. Według rysunku planu działka nr [...] znalazła się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonego symbolem MW/U.9. Z § 11 ust. 4 planu wynika, że nieruchomość wnioskodawców została objęta w planie całkowitą ochroną konserwatorską, co wyłącza możliwość nadbudowy budynku oraz zmiany kształtu dachu.

W skardze podniesiono, że o ile ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków skutkuje koniecznością objęcia obiektu ochroną w planie miejscowym, to jednak nie przesądza jeszcze o zakresie tej ochrony. Skarżący wskazali, że w zaskarżonym planie w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków wprowadzono dwa poziomy ochrony – całkowitą ochronę konserwatorską (której zakres uregulowano w § 11 ust. 4 planu) oraz częściową ochronę konserwatorską (której zakres reguluje § 11 ust. 5 planu). O ile częściowa ochrona konserwatorska nie wprowadza istotnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (pozwalając na nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku oraz zmianę formy i kształtu dachu), o tyle objęcie budynku całkowitą ochroną konserwatorską wyklucza właściwie jakąkolwiek ingerencję w bryłę budynku.

Skarżący twierdzą, że budynek przy ul. Z. został objęty całkowitą ochroną konserwatorską bez jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw tak znacznej ingerencji w prawo własności nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano między innymi, że ulica Z. zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania ustaleń o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym także w zaskarżonym planie. Sporządzając projekt skarżonej uchwały, w tym projekt ustaleń dla poszczególnych obiektów zabytkowych, organ planistyczny przeanalizował materiały historyczne, cele planu miejscowego wymienione w § 3 ust. 2 i ust. 3 uchwały (którymi są m.in. ochrona historycznej tkanki miejskiej układów urbanistycznych, tj. Kazimierz, Podgórze, Dębniki – ich części w obszarze objętym planem) a także regulacje dotyczące zasad rozwoju przylegających do Bulwarów Wiślanych terenów mieszkaniowych i usługowych, w celu stworzenia harmonijnie skomponowanej przestrzeni, zachowania przedpola dla sylwety Starego Miasta i wglądów historyczno-krajobrazowych. Badano również – w celu określenia relacji pomiędzy obiektami i przestrzeni ulic – przekroje uzyskane z chmury punktów, będącej wynikiem skanowania laserowego terenu.

Podstawowym materiałem historycznym, na podstawie którego zostały określone warunki ochrony dla budynku przy ul. Z. było wskazane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie opracowanie "Studium historyczno-urbanistyczne Krakowskiego Zespołu Miejskiego – Aktualizacja części konserwatorskiej" z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków. Opracowanie zawiera m.in. planszę pn. "Plansza 1 – analityczna – fragment z historycznym centrum Dębnik". Oznaczono na niej kolorami kategorie ochrony: bezwzględnej (na planszy kolor czerwony) i względnej (kolor niebieski). Przedmiotowa nieruchomość oznaczona została na ww. planszy kolorem czerwonym, gdzie postulat ochrony bezwzględnej obiektów "odnosi się do wszystkich zachowanych wartości zabytkowych, oznacza zatem w praktyce (oprócz oczywistej konieczności zachowania) zakaz rozbudowy i jakichkolwiek przeróbek ingerujących w substancję zabytkową" (s. 3 opracowania). Opracowanie zawiera również opis dla poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej. Przedmiotowa nieruchomość zawiera się w strefie oznaczonej na planszy pn. "Strefy ochrony konserwatorskiej" symbolem B/IX/5, natomiast w tekście (na s. 156) oznaczonej symbolem BA/lVIII/5. Jako "Wnioski ochrona" wskazano: "Ochronie podlega układ urbanistyczny, gabaryty najstarszych, jednolitych odcinków pierzei oraz budynki zabytkowe i tradycyjne." Istotnym jest również fakt, że teren MW/U.9, w którym zlokalizowana jest omawiana nieruchomość znajduje się blisko Wawelu, na osiach widokowych z tarasu widokowego Wzgórza Wawelskiego w kierunku zachodnim. Projekt uchwały uzyskał wymagane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie.

Po przeanalizowaniu uwarunkowań historycznych oraz wskazań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalone zostały warunki dotyczące ochrony poszczególnych obiektów zabytkowych, przy czym to ochrona częściowa była stosowana w szczególnych przypadkach, czyli wówczas, gdy istniejące zabytkowe budynki, ujęte w ewidencji, istotnie odbiegały od wyglądu sąsiednich budynków – były znacząco niższe – i przez to wyróżniały się w całej pierzei ulicy. W przypadku wnętrza urbanistycznego ulicy Z. nadbudowy budynków w jej pierzei naruszyłyby wizualny odbiór zabytkowej ulicy i oddziaływałyby negatywnie na jej przestrzeń, zatem częściowa ochrona byłaby niewystarczająca dla zachowania wartości zabytkowych.

Wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 435/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie §11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. Z. w Krakowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta Krakowa.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 288/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut braku wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I Instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 4 pkt 2-4 (ustalających odpowiednio: zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem); dostosowanie do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej, a także dopuszczenie iluminacji) oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], w której przyjęto między innymi ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "(...) skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencję w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów, które tą ochronę kształtują, tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów, które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu. (powinno być ust. 4 – przyp. NSA)" (s. 13), nie jest wystarczające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "podlegania całkowitej ochronie", użyte w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, samo w sobie nie wprowadza nakazów i zakazów ograniczających korzystanie z obiektu wraz z działką. Ograniczenia te zostały określone w części § 11 ust. 4 pkt 1-3 (pkt 4 nie przewiduje ograniczeń), przy czym pkt 2 i 3 dotyczy szyldów i znaków informacji wizualnej, co do których w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się. Brak także wskazania motywów, dla których Sąd I instancji uznał za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, ustalenia wynikające z części graficznej planu odnoszącej się do działki [...].

Z powodu wskazanych wyżej braków dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej wyroku w opisanym zakresie, która pozwoliłaby na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznania racji, które stały za stwierdzeniem nieważności całego § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki [...], jak też stwierdzenia nieważności części graficznej obejmującej tę działkę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem wskazać brakujące motywy zaskarżonego wyroku, bądź też dokonać ponownej oceny ustaleń zaskarżonego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego. Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił uzasadnienia organu dotyczącego wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z budynku znajdującego się na działce nr [...] jako zbyt ogólnego, ale wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia powodów objęcia nieruchomości skarżących ograniczeniami wynikającymi z ustaleń zawartych § 11 ust. 4 zaskarżonego planu. Po drugie, uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń, czego nie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opiera się na objęciu terenu, na którym znajduje się działka nr [...], Strefą Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Natomiast celem wprowadzenia całkowitej lub częściowej ochrony, zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, jest ochrona obiektów zabytkowych, w tym budynku usytuowanego na działce nr [...], nie zaś ochrona panoramy Starego Miasta i Wawelu.

Mając na uwadze cel wprowadzenia całkowitej ochrony obiektów zabytkowych, o którym mowa w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, NSA nie zgodził się z zarzutem błędnej wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem obiekt znajdujący się na działce nr [...], figurujący w gminnej ewidencji zabytków, która nie stanowi formy ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z., zostaje objęty ochroną całkowitą, w zakresie określonym w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu (w znaczący sposób ograniczającą wykonywanie prawa własności), to stopień tej ochrony wobec przedmiotowego obiektu powinien zostać uzasadniony, zwłaszcza że ograniczeniom takim nie zawsze podlegają zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, a więc takie które wyróżniają się między innymi wartościami historycznymi i przestrzennymi na tle innych dawnych obiektów (por. wyroki NSA z 10.05.2022 r., II OSK 1626/19, LEX nr 3356946; 2.09.2022 r., III OSK 624/22, LEX nr 3431963; 3.11.2022 r., II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 oraz z 21.02.2024 r., II OSK 1269/21, LEX nr 3705275), w tym tych ujętych (jedynie) w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem NSA wskazane wyżej okoliczności każą uznać, że ustalenia § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, co równocześnie oznacza, że zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku. Natomiast ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na skutek przyjęcia, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność całego ust. 4 w § 11 oraz nieważność części graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, została uznana za przedwczesną, ze względu na podniesiony wyżej brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 pkt 2-4 oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...].

Odrębną skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa wnieśli D. O. i T. K. (sygn. II SA/Kr 643/22), zarzucając naruszenie przepisów:

– art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez niedostateczne uwzględnienie w tworzeniu m.p.z.p. obszaru "B. W." – rejon ulicy K. w Krakowie prawa własności skarżących, co doprowadziło do nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia praw właścicielskich skarżących do działek oznaczonych nr [...] K[...],

– art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt oraz pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 140 k.c. przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w postaci ustanowienia całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze nr [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem,

– art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) przez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. T. w Krakowie, która została bezzasadnie objęta w planie całkowitą ochroną konserwatorską. Skarżący dokonali zgodnej z prawem przebudowy przedmiotowego budynku i w konsekwencji zmienili jego gabaryty, bryłę i pierwotny kształtu dachu w czasie, w którym budynek został już ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a przed wejściem w życie planu miejscowego. Przebudowy dokonano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 30 stycznia 2008 r., znak: AU-02-3.MKM.7331-3032/07 oraz opartą na niej decyzją pozwolenia na budowę nr 1176/08 z 29 maja 2008 r., znak: AU-Ol-l.MSO.73532-55/08. Wzmiankowane decyzje zostały wydane w zgodzie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przebudowany obiekt został oddany do użytkowania 26 czerwca 2013 r. decyzją nr 409/13, znak RoiK.III.5121.56.2013.GTE. Uzyskane decyzje zostały wydane zgodnie z uzgodnieniami Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przyjęcie więc całkowitej ochrony w m.p.z.p., polegające między innymi na nakazie: zachowania gabarytów, bryły (w tym kształtu dachu), dla nieruchomości, która wcześniej – za zgodą Miejskiego Konserwatora Zabytków – została przebudowana i zmieniła swój pierwotny charakter jest działaniem niespójnym, nielogicznym i niemającym uzasadnienia prawnego czy merytorycznego oraz świadczy o tym, że organ nie dochował staranności w zakresie przygotowania rozwiązań planistycznych, polegających m.in. na przeprowadzeniu analiz historycznych czy chociażby oceny stanu faktycznego i formalno-prawnego obiektu objętego ochrona. Nadto zaznaczono, że sądy administracyjne przychylały się w analogicznych przypadkach do skarg na wskazane ustalenia tej uchwały (wyrok NSA z 31.05.2016 r., II OSK738/15).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenia dotyczące nieruchomości przy ul. K. w Krakowie należy uznać za w pełni legalne i uzgodnione z właściwym organem do spraw ochrony zabytków.

Organ podniósł, że zgodnie z kartą ewidencyjną zabytku, a także na podstawie załącznika nr 3 tabela budynków ujętych w ewidencji zabytków, dom przy ul. K. w Krakowie został objęty ochroną konserwatorską. Budynek ten powstał w 1937 r. i stanowi przykład architektury powojennej mieszkaniowej, którą cechowała forma wernakularna, zatem nawiązanie do tradycji lokalnych i ludowych.

Budynek przy ul. K. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, natomiast ulica K. zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania ustaleń o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym także w zaskarżonym planie. Podkreślono, że ustalenia skarżonej uchwały zostały uzgodnione, na etapie procedury planistycznej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 643/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w zakresie §11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. K. w Krakowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Rada Miasta Krakowa.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 496/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał za zasadny zarzut braku wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I Instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 4 pkt 2-4 (ustalających odpowiednio: zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem); dostosowanie do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej, a także dopuszczenie iluminacji) oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], w której przyjęto między innymi ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu.

NSA uznał za niewystarczające zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "(...) skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencję w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów, które tą ochronę kształtują, tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów, które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu. (powinno być ust. 4 – przyp. NSA)" (s. 13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "podlegania całkowitej ochronie", użyte w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, samo w sobie nie wprowadza nakazów i zakazów ograniczających korzystanie z obiektu wraz z działką. Ograniczenia te zostały określone w części § 11 ust. 4 pkt 1-3 (pkt 4 nie przewiduje ograniczeń), przy czym pkt 2 i 3 dotyczy szyldów i znaków informacji wizualnej, co do których w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się. Brak także wskazania motywów, dla których Sąd I instancji uznał za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, ustalenia wynikające z części graficznej planu odnoszącej się do działki [...]

Z przywołanych powodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej wyroku w opisanym zakresie, która pozwoliłaby na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznania racji, które stały za stwierdzeniem nieważności całego § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki [...], jak też stwierdzenia nieważności części graficznej obejmującej tę działkę. NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem wskazać brakujące motywy zaskarżonego wyroku, bądź też dokonać ponownej oceny ustaleń zaskarżonego planu.

NSA nie podzielił zarzutu błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego.

Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił uzasadnienia organu dotyczącego wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z budynku znajdującego się na działce nr [...] jako zbyt ogólnego, ale wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia powodów objęcia nieruchomości skarżących ograniczeniami wynikającymi z ustaleń zawartych § 11 ust. 4 zaskarżonego planu.

Po drugie, uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń, czego nie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opiera się na objęciu terenu, na którym znajduje się działka nr [...], Strefą Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Natomiast celem wprowadzenia całkowitej lub częściowej ochrony, zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, jest ochrona obiektów zabytkowych, w tym budynku usytuowanego na działce nr [...], nie zaś ochrona panoramy Starego Miasta i Wawelu.

NSA nie podzielił również zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził bowiem, że WSA w zaskarżonym wyroku nie odwoływał się wprost do treści art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a zatem nie można mu zarzucać błędnej wykładni tego przepisu. Mając jednak na uwadze, że w motywach orzeczenia pojawia się odniesienie do braku wyjaśnia przez organ powodów objęcia przez plan całkowitą ochroną obiektu znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków, to zważywszy na cel wprowadzenia całkowitej ochrony obiektów zabytkowych, o którym mowa w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, wypada zauważyć, że skoro obiekt znajdujący się na działce nr [...], figurujący w gminnej ewidencji zabytków, która – uwzględniając art. 7 u.o.z. – nie stanowi formy ochrony zabytków, zostaje objęty ochroną całkowitą, w zakresie określonym w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu (w znaczący sposób ograniczającą wykonywanie prawa własności), to stopień tej ochrony wobec przedmiotowego obiektu powinien zostać uzasadniony. Należy bowiem mieć na względzie choćby to, że ograniczeniom takim nie zawsze podlegają zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, a więc takie które wyróżniają się między innymi wartościami historycznymi i przestrzennymi na tle innych dawnych obiektów (por. wyroki NSA z 10.05.2022 r., II OSK 1626/19, LEX nr 3356946; 2.09.2022 r., III OSK 624/22, LEX nr 3431963; 3.11.2022 r., II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 oraz z 21.02.2024 r., II OSK 1269/21, LEX nr 3705275), w tym tych ujętych (jedynie) w gminnej ewidencji zabytków.

We wskazanych okolicznościach NSA uznał, że ustalenia § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, co oznacza, że zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku.

Zdaniem NSA ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na skutek przyjęcia, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność całego ust. 4 w § 11 oraz nieważność części graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, została uznana za przedwczesną, ze względu na podniesiony wyżej brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 pkt 2-4 oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. postanowił połączyć, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, sprawę ze skargi D. O. i T. K. (obecnie zarejestrowaną do sygn. II SA/Kr 350/25) ze sprawą ze skargi A. J., B. R. i J. R. (obecnie zarejestrowaną do sygn. II SA/Kr 349/25) i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 349/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej podstawę prawną rozstrzygnięcia kształtuje również art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2024 r., III OSK 2889/22 "W świetle treści art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096). Zgodnie z powyższym konsekwencją uchylenie orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4150/18, LEX nr 3025406). Prowadzi to do wniosku utrwalonego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2886/18, LEX nr 2625816, wyrok NSA z 27 października 2023 r., sygn. akt I FSK 1004/23, LEX nr 3687975)."

W tym kontekście przypomnieć wypada, że przedmiotem kontroli tut. Sądu jest uchwała nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" (dalej: plan miejscowy) w zakresie kwestionowanym przez skarżących A. J., B. R., J. R. – w odniesieniu do działki nr [...] obr. 10 P. , przy ul. Z. w Krakowie, oraz skarżących D. O. i T. K. – w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] K. , przy ul. K. w Krakowie. Wskazane nieruchomości zostały wymienione w uchwale (załącznik nr 3) i określone jako obiekty podlegające (wraz z działką) całkowitej ochronie ustaleniami planu (vide: § 11 ust. 3 planu miejscowego).

Jak wskazano powyżej, w obu połączonych sprawach NSA, po pierwsze, zgodził się z zarzutem naruszenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących [...] obr. [...] K. oraz [...] obr[...] w zakresie § 11 ust. 4 pkt 1 uchwały, po drugie, zakwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego w takim zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził nieważność § 11 ust. 4 pkt 2-4 oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...] K. W tej drugiej kwestii Sąd obecnie orzekający zajął stanowisko, jak poniżej.

Całość § 11 ust. 4 planu miejscowego stanowi następująco:

"Dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a) rzutu budynku;

b) usytuowania klatki schodowej;

c) bryły (w tym kształtu dachu) – dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d) elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej – w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e) piątej elewacji – strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji."

Oceniając legalność przywołanych przepisów § 11 ust. 4 pkt 2 – 4 zaskarżonej uchwały, Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia ich nieważności, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ostatnio przywołany stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia naruszenia zasad trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości na tym etapie sprawy i wobec zapadłych w sprawie wyroków NSA, nie występuje. Pozostało do rozważenia naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w podanym wyżej rozumieniu, z uwzględnieniem wiążącego w sprawie stanowiska NSA. W istocie w okolicznościach sprawy należało rozważyć, czy nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego oraz granic władztwa planistycznego przez uchwalenie przywołanych wyżej przepisów § 11 ust. 4 pkt 2-4, jak też przez sporządzenie części tekstowej planu w odniesieniu do działek skarżących.

W § 11 ust. 4 pkt 2 wyrażony został "zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem)". Z kolei w § 11 ust. 4 pkt 3 wyrażono nakaz "dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej". Zdaniem Sądu tak sformułowane przepisy mieściły się w zakresie upoważnienia ustawowego (vide: art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego). Nie doszło również, zdaniem Sądu, do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego organom planistycznym.

Jak dostrzeżono już w okolicznościach tej sprawy, budynki skarżących przy ul. Z. i ul. K. w Krakowie są zabytkami, wpisanymi do gminnej ewidencji zabytków, a przy tym znajdują się w centrum miasta stanowiącym Strefę Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Wskazane ograniczenia dotyczące szyldów i znaków informacji wizualnej są w pełni uzasadnione ze względu na przywołane wyżej okoliczności, jak i na wyrażone w § 3 cele planu, w tym m.in. zachowanie i ochrona unikalnego w skali europejskiej charakteru Bulwarów Wiślanych, jako otwartej - powszechnie dostępnej przestrzeni w centrum miasta stanowiącej przedpole widokowe poszczególnych obiektów zabytkowych i historycznej, zróżnicowanej struktury zabytkowych układów urbanistycznych (pkt 1), jak też podniesienie rangi i podkreślenia reprezentacyjnego charakteru Bulwarów jako "salonu miasta" (pkt 4 ppkt 1). Sąd zauważa też, że tożsame postanowienia wprowadzono również w § 11 ust. 5 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obiektów objętych ochroną częściową, a zatem do obiektów o słabszej ochronie. Nie sposób uznać tego rodzaju ograniczeń za ograniczenia nadmiernie ingerujące w prawa właścicieli, a tym samym nieproporcjonalne ze względu na zamierzone cele planu.

Już tylko na marginesie można zauważyć, że materia uregulowana w §11 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 uchwały jest obecnie regulowana uchwałą podjętą na podstawie art 37a u.p.z.p. wprowadzonym przez art 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu ( Dz. U. z 2015 r., poz. 774).

Natomiast odnośnie do § 11 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały trzeba stwierdzić (co dostrzegł już NSA orzekający w tej sprawie), że zawarte w nim dopuszczenie (iluminacji), nie wprowadza w istocie jakiegokolwiek ograniczenia dla właścicieli nieruchomości. Już z tej przyczyny nie ma podstaw do jego zakwestionowania i stwierdzenia nieważności w tym zakresie.

Zdaniem Sądu nie ma również podstaw do stwierdzenia nieważności części graficznej planu w odniesieniu do działek skarżących. Część graficzna planu miejscowego w zakresie działki nr [...] obr. [...] K. . K. oprócz zaznaczenia kolorem żółtym budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków oraz oznaczenia, że jest objęty ochroną całkowitą, zawiera również oznaczenie przeznaczenia nieruchomości (MW/U.3). Podobnie działka nr [...] obr. [...] P. Z. ) w zaskarżonej uchwale znajduje się w obszarze (MW/U.9). Przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną i usługi nie było kwestionowane w skardze i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Nie jest również sporny wpis budynku przy ul. K. do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem Sądu wyeliminowanie ustaleń zawartych w § 11 ust. 4 pkt 1 części tekstowej planu jest wystarczające dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem, a zarazem będzie zbieżne z intencjami skargi, które Sąd odczytuje jako dążenie do wyeliminowania postanowień planu uniemożliwiających przekształcenia budynku. Pozostawienie w części graficznej oznaczenia dotyczącego ochrony całkowitej budynku, po wyeliminowaniu § 11 ust. 4 pkt 1 uchwały, będzie wiązało się wyłącznie z omówionymi powyżej ograniczeniami, a te Sąd uznał za dopuszczalne.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd stwierdził, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] P. przy ulicy Z. w Krakowie (pkt I sentencji wyroku) oraz w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] K. , przy ulicy K. w Krakowie (pkt II sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, omówionym powyżej, skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia A. J., B. R. i J. R. Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § a p.p.s.a., zasądzając na rzecz wymienionych skarżących solidarnie od Gminy Miejskiej Kraków kwotę 831 zł, na którą złożyły się koszty wpisu (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżących (480 zł) oraz kwota 51 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.

Wobec uwzględnienia skargi D. O. i T. K. Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz wymienionych skarżących od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie kwotę 300 zł stanowiącą kwotę uiszczonego wpisu od skargi.