Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta (dalej jako "Gmina") od decyzji Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 5 stycznia 2021 r., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. K. G., oznaczonej jako działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 628 m2, [..].

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Aktem notarialnym z dnia 26 września 1975 r. Repertorium A nr [..] na rok 1975 Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe G. w G., nieruchomość opisaną w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, składającą się z działek nr [..] i [..] (powinno być [..], co wynika z księgi wieczystej nr [..]), stanowiącą własność E. P. (dalej jako "Skarżąca"). Wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta "o zwrot nieruchomości położonej w G. na ul. G., oznaczonej na karcie mapy 25 nr [..] i [..] o łącznej pow. 628 m2, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [..] na rok 1975 z dnia 26 września 1975 r.".

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. G., oznaczonej jako działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 628 m2 (obr. [..]), o obowiązku zwrotu w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w łącznej kwocie 19.907,63 zł na rzecz Gminy przez Skarżącą oraz o zabezpieczeniu wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..] (obr. [..]), na rzecz Gminy, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa powyżej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona działka nr [..] to obecnie działka oznaczona nr [..], zaś działka nr [..] to obecnie działka oznaczona nr [..]. Przedmiotowe działki stanowią własność Gminy i są zapisane w księdze wieczystej [..].

Prezydent wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że skoro wywłaszczenie miało miejsce w latach 70-tych XX wieku, to realizacja celu nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n., co oznacza, że nie będą one miały zastosowania w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji powołał treść wybranych przepisów i wskazał, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości w okolicznościach, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, jest art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ pierwszej instancji ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a mianowicie realizacją planu zagospodarowania osiedla G. w G. Prezydent zwrócił uwagę na brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na stan zagospodarowania nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Ustalono, że na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 16 czerwca 1970 r. został zatwierdzony plan realizacyjno-ogólny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [..]. Załącznik graficzny do ww. decyzji stanowiła mapa wskazująca poszczególne elementy zagospodarowania terenu. Analogicznie, na sposób zagospodarowania wskazywał szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji. Zgodnie z ustalonymi planami, działki będące przedmiotem postępowania usytuowane są tuż przy istniejącej zabudowie jednorodzinnej bez konkretnego wskazania sposobu ich wykorzystania. Z pisma Urzędu Miejskiego wynika natomiast, że teren ww. działek przewidziany został pod zieleń rekreacyjną i wchodzi w skład osiedla [.]..

Porównując stan zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni lat, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji stwierdził, że sposób wykorzystywania działek będących przedmiotem zwrotu trudno uznać za spełniający kryteria realizacji celu wywłaszczenia, przy czym nie chodzi jedynie o brak wskazania w planie realizacyjnym (na mapie) przeznaczenia tego terenu czy powoływanie się na to, że nieruchomość ta przeznaczona została pod urządzenie zieleni rekreacyjnej, jak wskazywało pismo Urzędu Miejskiego, a o jakiekolwiek inne elementy infrastruktury osiedla, które mieściłyby się w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego. W opinii organu pierwszej instancji pozostawiony po wywłaszczonych działkach teren, który zarósł samosiewem trawy, nie powstał na skutek zaplanowanych działań. Stanowisko Gminy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia ze względu na pozostawienie obszaru wolnego od zabudowy nie zasługuje więc zdaniem organu na uwzględnienie. W ocenie Prezydenta na wskazanym terenie nie podjęto żadnych działań zmierzających do urządzenia zieleni miejskiej (osiedlowej czy rekreacyjnej). Na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania nie doszło więc według organu do realizacji celu wywłaszczenia, a mianowicie do powstania jakichkolwiek elementów budownictwa mieszkaniowego w obrębie osiedla [..], a tym samym w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość należało uznać za zbędną.

2.2. Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. Gmina złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość w zakresie działek nr [..]-[..], stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

2) przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego, który został przez organ oceniony w sposób dowolny, ponieważ ze zgromadzonych dowodów organ nie wywiódł prawidłowych i logicznych wniosków o niewątpliwej realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr: [..]-[..];

3) przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak realizacji wymogu przedstawienia przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji z dnia 5 stycznia 2021 r., w zakresie zasadności orzeczenia o zwrocie nieruchomości;

4) przepisu art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. polegające na ustaleniu przez organ pierwszej instancji kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy, przy pomocy łącznego zastosowania wskaźników rocznych, półrocznego i miesięcznych, co prowadzi do uzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania obarczonej błędem matematycznym, a ponadto dokonanie waloryzacji począwszy od roku wywłaszczenia, a nie od kolejnego roku po wywłaszczeniu i zakończeniu jej na listopadzie 2020 r., nie zaś na dniu, w którym decyzja została wydana.

W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

2.3. Decyzją z dnia 16 marca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji zaznaczył, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W ocenie Wojewody z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki, które z założenia były przeznaczone pod zieleń osiedlową, były wykorzystywane w ten sposób od co najmniej 1976 r. Ww. nieruchomość stanowiła i dalej stanowi teren zielony pomiędzy zabudowaniami osiedla mieszkaniowego, które powstało przed 1976 r. Organ zauważył również, że wcześniej, w dacie wywłaszczenia, działki stanowiły ogród warzywno-owocowy i znajdowało się na nich ogrodzenie z siatki drucianej, a także zwrócił uwagę na powtarzalność w zakresie powierzchni i rodzaju zieleni przyblokowej, świadczącą o spójnej wizji zagospodarowania osiedla. Organ zgodził się z twierdzeniem Gminy, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe dla swojego prawidłowego funkcjonowania wymaga powstania również obiektów użyteczności publicznej, dostępnych powszechnie w związku z zaspokajaniem życiowych potrzeb mieszkańców, takich przykładowo jak zieleń ogólnodostępna. Zieleń na działkach stanowiących przedmiot niniejszej sprawy była i jest ściśle związana z istniejącym osiedlem oraz jego funkcjami. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że utworzenie zieleni na wywłaszczonej nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Tym samym w niniejszej sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia, więc ww. działki nie podlegają zwrotowi.

Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to, czy cel ten faktycznie został zrealizowany.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2021 r. w całości, zarzucając jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel, co miało wpływ na wynik sprawy,

oraz na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie:

2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne – nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w postępowaniu materiale dowodowym – przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość "była wykorzystywana" jako zieleń osiedlowa oraz, że na wywłaszczonej działce "utworzono zieleń", co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W treści uzasadnienia skargi Skarżąca wskazała, że nie ma jakiejkolwiek wzmianki, sygnału, sugestii, że teren działek był lub jest wykorzystywany przez mieszkańców osiedla G. W trakcie oględzin nieruchomości na działkach nie było osób trzecich, nie było też żadnych śladów, że w ostatnim czasie ktokolwiek wchodził na ich teren, np. wydeptanych obszarów. Z rzeczonego terenu nikt więc w zasadzie w ocenie Skarżącej nie korzysta. Ponadto, teren jest zaniedbywany przez administratora osiedla G., który zapomina o skoszeniu trawy. Zdaniem Skarżącej, na działkach nikt nigdy nie założył zieleni – jak ustalono w trakcie oględzin, o teren nikt nie zadbał i nadal rosną tam zdziczałe już drzewa owocowe posadzone przez Skarżącą oraz kilka drzew samosiejek. Skarżąca podniosła, że brak śladów, by działki kiedykolwiek były wykorzystywane przez mieszkańców osiedla, nie przebiega przez nie żadna naturalna trasa piesza ani teren ten nie został w jakikolwiek sposób wykorzystany czy uatrakcyjniony, by zachęcić mieszkańców okolicznych domów do wejścia na tę nieruchomość. Cel wywłaszczenia należy więc w ocenie Skarżącej uznać za niezrealizowany.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. W piśmie z dnia 10 maja 2021 r. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma Gmina wskazała, że cel przejęcia nieruchomości odnosił się do realizacji osiedla mieszkaniowego (ściśle – zieleni osiedlowej) i słusznie został uznany za osiągnięty. Omawiana nieruchomość stanowiła i dalej stanowi teren zielony pomiędzy zabudowaniami osiedla mieszkaniowego, które powstało przed 1976 r. Znajduje się ona w ramach osiedla G., w związku z realizacją którego została przejęta. Działki objęte postępowaniem do chwili obecnej są elementami infrastruktury osiedlowej i to objętej obszarowo ramami planowanej w dacie wywłaszczenia inwestycji. Gmina zwróciła uwagę, że na terenie ww. działek znajduje się ogólnodostępna ławka oraz betonowy kosz na śmieci, czego jednak protokół oględzin nie uwzględnił, oraz że w dniu oględzin teren był częściowo skoszony i nie sposób uznać, by nie był on koszony od 1975 r. W ocenie Gminy okoliczność braku skoszenia trawy stwierdzona tylko w dniu oględzin nie może przesądzać o braku realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Nie świadczy to również o jej zaniedbaniu – nieruchomość nie była ani zachwaszczona, ani zaśmiecona. Nieruchomość ta zdaniem Gminy była i jest ściśle związana z istniejącym osiedlem oraz jego funkcjami, umożliwia bowiem jego mieszkańcom wypoczynek, rekreację i wpływa na walory plastyczne oraz naturalne chociażby związane z mikroretencją terenu. Jako że ustalono, że w dacie wywłaszczenia na działkach znajdował się m.in. ogród warzywny i płot, oczywistym jest dla Gminy, że teren ten był na przestrzeni lat przystosowywany i adaptowany zgodnie z potrzebami realizacji inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez Wojewodę, że został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot prowadzonego postępowania i w rezultacie stwierdzenie, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy przy tym zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. poz. 376), uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja") w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zatem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych: w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wywłaszczenia dokonano przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. na mocy aktu notarialnego – umowy sprzedaży zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w dniu 26 września 1975 r. W związku z powyższym realizacja celu wywłaszczenia nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n., co oznacza – jak słusznie uznały organy pierwszej i drugiej instancji – że terminy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a nawet nigdy nie była na ten cel niezbędna. Świadczyć ma o tym to, że teren działek należących niegdyś do Skarżącej w jej ocenie nie został w żaden sposób zagospodarowany, jest zaniedbany i brak jest dowodów na korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że podnoszone przez Skarżącą zarzuty i argumentacja nie zasługują na uwzględnienie.

6.4. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co słusznie wskazał organ drugiej instancji w treści zaskarżonej decyzji, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy działki zostały nabyte przez Skarb Państwa – na mocy wyżej wspomnianego aktu notarialnego z dnia 26 września 1975 r. – w trybie ustawy wywłaszczeniowej, z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe, tj. na cel osiedla mieszkaniowego G. w G. W piśmie z dnia 16 listopada 1974 r., stanowiącym odpowiedź na prośbę Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 11 czerwca 1974 r. o zaakceptowanie granic wydzielenia działek nr [..]-[..], Urząd Miejski wskazał, iż zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego G. omawiany teren przewidziany jest pod zieleń rekreacyjną i wchodzi w skład osiedla. Co więcej, szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji Osiedla, wykonany w dniu 23 kwietnia 1969 r., również nie przewidywał jakiejkolwiek zabudowy na ww. działkach – miały one stanowić teren niezabudowany pomiędzy budynkami. Na podstawie zdjęć lotniczych z 1976 r. i z 1984 r. organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w tym okresie ww. działki stanowiły teren zielony, niezabudowany pomiędzy budynkami osiedla, które już powstało i istnieje do dnia dzisiejszego. Takie samo zagospodarowanie wynikało ze zdjęć pobranych z GoogleEarth z 2002 r., 2005 r. i 2008 r. W aktach sprawy znajduje się także protokół przeprowadzonych w dniu 7 września 2018 r. oględzin, z którego wynika, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki porośnięte są trawą oraz krzewami i drzewami m.in. klon, jarzębina, owocowe (czereśnie i wiśnie). Od strony bloku mieszkalnego teren jest częściowo skoszony, granica przebiega częściowo po skarpie, od strony południowowschodniej graniczy z posesją przy ul. D., a od strony południowej graniczy z budynkiem przy ul. G. (dz. nr [..]).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że Wojewoda wyprowadził ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego słuszny wniosek, że działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, które z założenia były przeznaczone pod zieleń osiedlową, były w ten sposób wykorzystywane co najmniej od 1976 r.

Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia lub nigdy nie była na ten cel niezbędna. Jak prawidłowo ustalił Wojewoda, cel, na jaki ww. działki zostały wywłaszczone, jest (również obecnie) realizowany jest od co najmniej 1976 r., co można stwierdzić na podstawie zdjęć lotniczych z tego roku przedstawiających na wywłaszczonej nieruchomości zielony, niezabudowany teren osiedla mieszkaniowego.

6.5. Wyjaśnić w tym miejscu należy, w ślad za orzecznictwem, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Badania realizacji takiego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnych działek wchodzących w jego zakres, należy zatem dokonywać w aspekcie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Teren osiedlowy nie musi więc być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 63/21, CBOSA).

6.6. W przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że wywłaszczona nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone, co wynika z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane bądź zabudowane czy wykorzystane pod infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 99/21, CBOSA).

Co istotne w związku z podnoszoną przez stronę skarżącą argumentacją, nie ma znaczenia, jaki jest stopień dbałości o zieleń osiedlową (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15; CBOSA) Stan, w jakim zieleń ta jest utrzymywana, nie jest bowiem przesłanką istotną z punktu widzenia wykorzystania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3875/18; CBOSA). W świetle powyższego nieistotna dla wyniku niniejszej sprawy była kwestia ewentualnego zaniedbania wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma również znaczenia, czy na tej nieruchomości znajduje się jakakolwiek infrastruktura ani w jaki sposób nieruchomość ta jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla – zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją wywłaszczone działki należące niegdyś do Skarżącej miały stanowić niezabudowane, zielone tereny między budynkami i takie też tereny stanowią, jak wynika z akt sprawy, co najmniej od 1976 r. Nie można więc uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Jednocześnie wskazać należy, na co zwrócił uwagę organ drugiej instancji i co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji urbanistycznej, że w dacie wywłaszczenia stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki stanowiły ogród warzywno-owocowy i znajdowało się na nich ogrodzenie z siatki drucianej. Obecnie natomiast, co wynika z protokołu z oględzin z dnia 7 września 2018 r., ww. działki porośnięte są trawą oraz krzewami i drzewami (m.in. klon, jarzębina, owocowe, tj. czereśnie i wiśnie), a ich teren jest częściowo skoszony. Nie sposób zatem uznać, wbrew twierdzeniom Skarżącej, że stan, jaki jest na wywłaszczonej nieruchomości, istnieje od 45 lat. Nieruchomość pozostała natomiast niezabudowanym terenem zielonym, co jednak nie świadczy o jej zbędności na cel, na jaki została wywłaszczona, a wręcz przeciwnie – cel ten realizuje. Natomiast o braku wykorzystania działki jako terenu zielonego osiedla nie może świadczyć stwierdzenie w trakcie oględzin skoszenie trawy jedynie na części jej powierzchni, czy jak podkreśla Skarżąca brak urządzeń pozwalających uatrakcyjnić teren.

Dodatkowo wskazać należy, że użyte przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie "utworzenie zieleni" odnosiło się do rozważań co do zasadności stwierdzenia, że "utworzenie zieleni" na wywłaszczonej nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie do faktycznego "zakładania" zieleni na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Natomiast sformułowanie, że wywłaszczona nieruchomość "była wykorzystywana" jako zieleń osiedlowa nie odnosiło się do tego, w jaki sposób i z jaką aktywnością korzystali bądź obecnie korzystają z niej mieszkańcy osiedla, ale stanowiło jedynie stwierdzenie, że wywłaszczone działki "były wykorzystywane" zgodnie z założonym przeznaczeniem, tj. nie zostały zabudowane i znajdowała się na ich terenie (a także znajduje obecnie) zieleń osiedlowa.

6.7. Mając na uwadze powyższe rozważania zarzuty Skarżącej należało uznać za bezzasadne. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. (zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 7 k.p.a. (według którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) ani art. 80 k.p.a. (zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Nie miało również miejsca naruszenie wyżej powołanych przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zasadnie organ drugiej instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że doszło do realizacji celu, na jaki wywłaszczona została stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość. Nie została tym samym spełniona wynikająca z art. 316 ust. 3 u.g.n. przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie stała się bowiem zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Jako że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, organ drugiej instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zaskarżoną decyzję Wojewody należało uznać za prawidłową, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania za bezzasadne.

6.8. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.