Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 247/21 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 marca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.11.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. oddalił skargę E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 marca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.11.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Aktem notarialnym z 26 września 1975 r. Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca [...] r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe G. w G., nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] (powinno być [...], co wynika z księgi wieczystej nr [...]), stanowiącą własność E. P. (dalej jako "Skarżąca"). Wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta G. "o zwrot nieruchomości położonej w G. na ul. [...], oznaczonej na karcie mapy [...] nr [...] i [...] o łącznej pow. 628 m2, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 26 września 1975 r.".

Decyzją z 5 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 628 m2 (obr. 18 – Leszczynki), o obowiązku zwrotu w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w łącznej kwocie 19.907,63 zł na rzecz Gminy przez Skarżącą oraz o zabezpieczeniu wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] (obr. [...]), na rzecz Gminy, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa powyżej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona działka nr [...] (k.m. 25) to obecnie działka oznaczona nr [...] (obr. [...]), zaś działka nr [...] (k.m. 25) to obecnie działka oznaczona nr [...] (obr. [...]). Przedmiotowe działki stanowią własność Gminy. Wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a mianowicie realizacją planu zagospodarowania osiedla G. w G.. Prezydent zwrócił uwagę na brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na stan zagospodarowania nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Ustalono, że na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 16 czerwca 1970 r. został zatwierdzony plan realizacyjno-ogólny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego G. w G. Załącznik graficzny do ww. decyzji stanowiła mapa wskazująca poszczególne elementy zagospodarowania terenu. Analogicznie, na sposób zagospodarowania wskazywał szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji. Zgodnie z ustalonymi planami, działki będące przedmiotem postępowania usytuowane są tuż przy istniejącej zabudowie jednorodzinnej bez konkretnego wskazania sposobu ich wykorzystania. Z pisma Urzędu Miejskiego w G. wynika natomiast, że teren ww. działek przewidziany został pod zieleń rekreacyjną i wchodzi w skład osiedla G. Porównując stan zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni lat, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji stwierdził, że sposób wykorzystywania działek będących przedmiotem zwrotu trudno uznać za spełniający kryteria realizacji celu wywłaszczenia, przy czym nie chodzi jedynie o brak wskazania w planie realizacyjnym (na mapie) przeznaczenia tego terenu czy powoływanie się na to, że nieruchomość ta przeznaczona została pod urządzenie zieleni rekreacyjnej, jak wskazywało pismo Urzędu Miejskiego, a o jakiekolwiek inne elementy infrastruktury osiedla, które mieściłyby się w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego. W opinii organu pierwszej instancji, pozostawiony po wywłaszczonych działkach teren, który zarósł samosiewem trawy, nie powstał na skutek zaplanowanych działań. Stanowisko Gminy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia ze względu na pozostawienie obszaru wolnego od zabudowy nie zasługuje więc zdaniem organu na uwzględnienie. W ocenie Prezydenta, na wskazanym terenie nie podjęto żadnych działań zmierzających do urządzenia zieleni miejskiej (osiedlowej czy rekreacyjnej). Na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania nie doszło więc, według organu, do realizacji celu wywłaszczenia, a mianowicie do powstania jakichkolwiek elementów budownictwa mieszkaniowego w obrębie osiedla G. w G., a tym samym w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość należało uznać za zbędną.

Decyzją z 16 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta G., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 628 m2. W ocenie Wojewody, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki, które z założenia były przeznaczone pod zieleń osiedlową, były wykorzystywane w ten sposób od co najmniej 1976 r. Ww. nieruchomość stanowiła i dalej stanowi teren zielony pomiędzy zabudowaniami osiedla mieszkaniowego, które powstało przed 1976 r. Organ zauważył również, że wcześniej, w dacie wywłaszczenia, działki stanowiły ogród warzywno-owocowy i znajdowało się na nich ogrodzenie z siatki drucianej, a także zwrócił uwagę na powtarzalność w zakresie powierzchni i rodzaju zieleni przyblokowej, świadczącą o spójnej wizji zagospodarowania osiedla. Organ zgodził się z twierdzeniem Gminy, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe dla swojego prawidłowego funkcjonowania wymaga powstania również obiektów użyteczności publicznej, dostępnych powszechnie w związku z zaspokajaniem życiowych potrzeb mieszkańców, takich przykładowo jak zieleń ogólnodostępna. Zieleń na działkach stanowiących przedmiot niniejszej sprawy była i jest ściśle związana z istniejącym osiedlem oraz jego funkcjami. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że utworzenie zieleni na wywłaszczonej nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Tym samym w niniejszej sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia, więc ww. działki nie podlegają zwrotowi.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Gmina Miasta G. również wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy działki zostały nabyte przez Skarb Państwa – na mocy wyżej wspomnianego aktu notarialnego z 26 września 1975 r. – w trybie ustawy wywłaszczeniowej, z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe, tj. na cel osiedla mieszkaniowego G. w G.. W piśmie z 16 listopada 1974 r., stanowiącym odpowiedź na prośbę Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G. z 11 czerwca 1974 r. o zaakceptowanie granic wydzielenia działek nr [...] i [...], Urząd Miejski w G. wskazał, iż zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego G. omawiany teren przewidziany jest pod zieleń rekreacyjną i wchodzi w skład osiedla. Co więcej, szczegółowy plan zagospodarowania terenu inwestycji Osiedla G., wykonany 23 kwietnia 1969 r., również nie przewidywał jakiejkolwiek zabudowy na ww. działkach – miały one stanowić teren niezabudowany pomiędzy budynkami. Na podstawie zdjęć lotniczych z 1976 r. i z 1984 r. organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w tym okresie ww. działki stanowiły teren zielony, niezabudowany pomiędzy budynkami osiedla, które już powstało i istnieje do dnia dzisiejszego. Takie samo zagospodarowanie wynikało ze zdjęć pobranych z GoogleEarth z 2002 r., 2005 r. i 2008 r. W aktach sprawy znajduje się także protokół przeprowadzonych 7 września 2018 r. oględzin, z którego wynika, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki porośnięte są trawą oraz krzewami i drzewami m.in. klon, jarzębina, owocowe (czereśnie i wiśnie). Od strony bloku mieszkalnego teren jest częściowo skoszony, granica przebiega częściowo po skarpie, od strony południowowschodniej graniczy z posesją przy ul. [...], a od strony południowej graniczy z budynkiem przy ul. [...] (dz. nr [...]).

W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda wyprowadził ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego słuszny wniosek, że działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, które z założenia były przeznaczone pod zieleń osiedlową, były w ten sposób wykorzystywane co najmniej od 1976 r., co można stwierdzić na podstawie zdjęć lotniczych z tego roku przedstawiających na wywłaszczonej nieruchomości zielony, niezabudowany teren osiedla mieszkaniowego. WSA wyjaśnił, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że wywłaszczona nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone, co wynika z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane bądź zabudowane czy wykorzystane pod infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest stopień dbałości o zieleń osiedlową. Stan, w jakim zieleń ta jest utrzymywana, nie jest bowiem przesłanką istotną z punktu widzenia wykorzystania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia, czy na tej nieruchomości znajduje się jakakolwiek infrastruktura ani w jaki sposób nieruchomość ta jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla – zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją wywłaszczone działki należące niegdyś do Skarżącej miały stanowić niezabudowane, zielone tereny między budynkami i takie też tereny stanowią, jak wynika z akt sprawy, co najmniej od 1976 r. Nie można więc uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w dacie wywłaszczenia stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki stanowiły ogród warzywno-owocowy i znajdowało się na nich ogrodzenie z siatki drucianej. Obecnie natomiast, co wynika z protokołu z oględzin z 7 września 2018 r., ww. działki porośnięte są trawą oraz krzewami i drzewami (m.in. klon, jarzębina, owocowe, tj. czereśnie i wiśnie), a ich teren jest częściowo skoszony. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób zatem uznać, że stan, jaki jest na wywłaszczonej nieruchomości, istnieje od 45 lat. Nieruchomość pozostała natomiast niezabudowanym terenem zielonym, co jednak nie świadczy o jej zbędności na cel, na jaki została wywłaszczona, a wręcz przeciwnie – cel ten realizuje. Natomiast o braku wykorzystania działki jako terenu zielonego osiedla nie może świadczyć stwierdzenie w trakcie oględzin skoszenie trawy jedynie na części jej powierzchni, czy jak podkreśla Skarżąca brak urządzeń pozwalających uatrakcyjnić teren. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że zasadnie organ drugiej instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że doszło do realizacji celu, na jaki wywłaszczona została stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość. Nie została tym samym spełniona, wynikająca z art. 316 ust. 3 u.g.n., przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że brak wykonania jakichkolwiek czynności na wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa - Dyrekcję Rozbudowy Miasta G., na wniosek której dokonano wywłaszczenia, a następnie przez Gminę Miasta G., obecnego właściciela, i pozostawienie nieruchomości w takim samym stanie jak w dniu wywłaszczenia, może stanowić realizację celu wywłaszczenia,

2. naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. poprzez uznanie, że mimo upływu 45 lat od dnia wywłaszczenia i niepodjęcia żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z 26 września 1975 r. jako "realizacja budownictwa osiedla mieszkaniowego pod nazwą G.", nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Stanowiące przedmiot niniejszej sprawy działki zostały nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego G. w G.. Zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego G. sporny teren przewidziany jest pod zieleń rekreacyjną i wchodzi w skład osiedla. Szczegółowy plan zagospodarowania terenu wskazanego osiedla również nie przewidywał jakiejkolwiek zabudowy na tych działkach – miały one stanowić teren niezabudowany pomiędzy budynkami. W oparciu o powyższe Sąd I instancji przyjął, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej w drodze odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Pozostają one zatem wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie ulega wątpliwości, że teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Fragmenty osiedla niezabudowane są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Tereny zielone zapewniają odpowiednią przestrzeń i odległość pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz innymi obiektami. Służą one nie tylko jako tereny rekreacyjne dla mieszańców, ale także odpowiedniemu nasłonecznieniu mieszkań, wentylacji osiedla, stanowią naturalną izolację od dróg, hałasu i zabudowy przylegającej do terenów osiedla. W tym znaczeniu, teren zielony, czy to na bieżąco pielęgnowany, czy składający się np. z drzew i roślin "samosiejek", wpisuje się infrastrukturalnie w zespół zrealizowanej inwestycji w postaci osiedla. Nawet zatem jeżeli nie wprowadzono na tym terenie uporządkowanych nasadzeń, to okoliczność pozostawienia go niezabudowanym terenem zielonym pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi, świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczenia dokonano bowiem ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego i teren ten miał taki charakter. Skoro zieleń osiedlowa ma do spełnienia – poza funkcją wypoczynkową – także funkcję izolacyjną, to w żadnej mierze nie wiąże się to z obowiązkiem specjalnego zagospodarowania tej przestrzeni w sytuacji gdy – jak ma to miejsce w analizowanym przypadku - nie istnieją żadne wytyczne i projekty jej urządzenia na tym terenie. Pozostawienie na tym obszarze zieleni nieurządzonej nie może w tej sytuacji uzasadniać uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują zatem na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.