Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1571/18 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II SAB/Wa 1571/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Szef Kancelarii" lub "organ") w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący przesłał do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - za pośrednictwem skrzynki elektronicznej ePUAP - wniosek opatrzony datą [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii treści (skanów) wszystkich umów zawartych przez Kancelarię w miesiącu październiku 2017 r. wraz z ukryciem w umowach danych prywatnych tj. adresów zamieszkania i numerów PESEL, ale z zachowaniem np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorców, numerów NIP/REGON/KRS.

W odpowiedzi na wniosek, Zastępca Dyrektora Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP sporządził pismo z dnia [...] lipca 2018 r., w którym poinformował, iż udostępnia skany żądanych umów po dokonaniu anonimizacji niektórych danych obejmujących treści o charakterze wewnętrznym, roboczym i technicznym. Ponadto wskazał, że w odniesieniu do pięciu umów wydana została decyzja administracyjna, w związku z ochroną danych osobowych w zakresie imion i nazwisk wykonawców tych umów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Szef Kancelarii odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów zlecenia i umów o dzieło, zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wskazanych numerach. Jako podstawę prawną decyzji Szef Kancelarii powołał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."). Decyzja została skierowana do K.B. z dopiskiem: "oznaczający się również jako A.D.".

W uzasadnieniu decyzji Szef Kancelarii stwierdził, że wnioskowana informacja w postaci treści umów cywilnoprawnych, zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiła informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym, treść umów została skarżącemu udostępniona w postaci skanów tych umów. Natomiast w odniesieniu do umów objętych decyzją, organ zauważył, że są to umowy zlecenia (3 umowy) oraz umowy o dzieło (2 umowy), które zostały zawarte z osobami nieprowadzącymi działalności gospodarczej. Przedmiotem umów zlecenia było sporządzanie analiz, w tym statystycznych, na potrzeby funkcjonowania organu, z kolei umowy o dzieło miały za przedmiot określony rezultat pracy twórczej o charakterze artystycznym (wykonanie projektu kalendarza ściennego oraz pamiątkowych statuetek). W ocenie Szefa Kancelarii, podejmowane przez wykonawców tych umów czynności nie wpływały bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub nawet pośrednio nie wpływały na przygotowywanie decyzji dotyczących tych osób. W konsekwencji, wykonawcy nie realizowali zadań publicznych, które nałożone zostały na Prezydenta RP, zatem nie można uznać, iż są to osoby pełniące funkcje publiczne, co miałoby wpływ na możliwość ograniczenia ochrony prywatności wykonawców, będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej. Zdaniem Szefa Kancelarii, umowne obowiązki wykonawców obejmowały wyłącznie wykonanie określonego zlecenia lub dzieła i nie przysługiwały im żadne kompetencje decyzyjne wykonywane przez Prezydenta RP, bądź też przez organ. Ponadto osoby, które zawarły sporne umowy, nie złożyły oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie ich danych osobowych w postaci imienia i nazwiska. Konkludując Szef Kancelarii wskazał, że wykonawcy spornych umów nie mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne, bowiem nie są podmiotami, których sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Wobec tego dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, w kontekście zestawienia tych danych z danymi dotyczącymi wynagrodzenia otrzymanego z racji zawarcia umów oraz informacją o zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności wykonawców tych umów.

W skardze do WSA na decyzję Szefa Kancelarii z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten chroni prywatność i dane osobowe, przez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania - o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ wskazał, że stroną, która skierowała wniosek w sprawie był K.B. Wniosek do Kancelarii Prezydenta RP został skierowany bowiem za pośrednictwem profilu zaufanego e-puap, ze skrytki [...], nazwa nadawcy została wskazana jako K.B. Wniosek został podpisany przez K.B. w dniu [...] maja 2018 r. profilem zaufanym. Organ podniósł także, że w treści samego wniosku K.B. oznaczył się pseudonimem "A.D.". Ponieważ skargę do sądu administracyjnego złożył A.D., zdaniem Szefa Kancelarii oznacza to, że strona wnosząca skargę nie jest stroną w niniejszej sprawie, tj. adresatem decyzji. W ocenie organu, fakt podania w nawiasie pseudonimu strony decyzji nie oznacza, że zmieniło się oznaczenie strony. Nie jest dopuszczalne wymienne stosowanie imienia i nazwiska oraz pseudonimu - na oznaczenie wnioskodawcy i skarżącego oraz używanie podpisu o treści wskazującej na różne osoby (elektronicznie jako K.B. - we wniosku, własnoręcznie jako A.D. - w skardze).

Motywując z kolei wniosek o oddalenie skargi, Szef Kancelarii podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, które w sposób obszerny rozwinął.

W wykonaniu wezwania Sądu skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił, że "A.D." nie jest pseudonimem K.B., lecz jego nowym imieniem i nazwiskiem po zmianie dokonanej na mocy decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, której kopię załączył do pisma. Dodatkowo skarżący zauważył, że wniosek z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez A.D., co wynika zarówno z jego nagłówka, jak również ze znajdującego się na końcu zwrotu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Szefa Kancelarii na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że nie można było uwzględnić wniosku Szefa Kancelarii o odrzucenie skargi, albowiem imię i nazwisko "K.B." nie stanowiły "pseudonimu" skarżącego. Ze znajdującej się w aktach sądowych kopii decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. o numerze [...] wynika, że w dniu [...] marca 2018 r. orzeczono zmianę imienia i nazwiska K.B. na imię "A." i nazwisko "D.". Oznacza to, że od tego dnia skarżący ma prawo posługiwać się zmienionym imieniem i nazwiskiem, a nadto, że organy władzy publicznej mają obowiązek uwzględniać tę zmianę danych osobowych.

WSA stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny, bowiem żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, zaś Szef Kancelarii był podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia.

Dalej WSA wyjaśnił, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy dane osobowe wykonawców umów cywilnoprawnych zawartych z organem podlegały ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym czy organ był uprawniony do odmowy ich udostępnienia, co znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji.

WSA zwrócił uwagę, że przedmiotem wniosku skarżącego nie było udostępnienie rezultatów spornych umów w postaci wykonanego zlecenia czy dzieła, a jedynie źródło stosunku cywilnoprawnego nawiązanego między organem a wykonawcą. W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku jaki charakter miały sporne umowy oraz to, czy ich realizacja mieściła się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Tym samym Szef Kancelarii dokonał nieprawidłowego założenia, zgodnie z którym, udostępnienie informacji publicznej w postaci zawartych umów zależało od zbadania ich przedmiotu oraz ustalenia, czy mieścił się on w pojęciu spraw publicznych, gdy tymczasem zasadnicze znaczenie w sprawie miała okoliczność zawarcia umowy z organem władzy publicznej. Zdaniem WSA, okoliczność ta sama w sobie stanowiła podstawę objęcia obowiązkiem informacyjnym danych osobowych osób fizycznych, które były stronami umów zawartych z Szefem Kancelarii.

WSA wyjaśnił, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, osobę, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, należy traktować jak osobę współpracującą z podmiotem publicznym, a co za tym idzie, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Szef Kancelarii wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, polegającej na:

1) błędnym rozumowaniu, że "nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku skarżącego, jaki charakter miały sporne umowy oraz to, czy ich realizacja mieściła się w zakresie wykonywania zadań publicznych", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że rozpatrzenie wniosku skarżącego wymagało zbadania charakteru i przedmiotu umów żądanych przez skarżącego we wniosku, w celu dokonania oceny, czy osoby fizyczne, których danych osobowych domaga się skarżący, mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem, czy prawo do informacji publicznej w tym przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. W konsekwencji nieprawidłowa jest interpretacja WSA, zgodnie z którą samoistny fakt zawarcia umowy z organem władzy publicznej, bez względu na charakter i przedmiot zawartej umowy, a więc jedynie formalny umowny związek danej osoby fizycznej z podmiotem publicznym, skutkuje a priori wyłączeniem jej prawa do prywatności,

2) błędnym rozumowaniu, że "okoliczność zawarcia umowy z organem władzy publicznej (...) sama w sobie stanowiła podstawę objęcia obowiązkiem informacyjnym danych osobowych osób fizycznych", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych wymaga zbadania zakresu uprawnień osób zawierających umowy z organem władzy publicznej, w celu przypisania im przymiotu pełnienia funkcji publicznej, wyłączającego prawo do prywatności, a contrario, odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wymaga zbadania zakresu uprawnień osób zawierających umowy z organem władzy publicznej, w celu wykluczenia przymiotu pełnienia funkcji publicznej, uzasadniającego ochronę prawa do prywatności. W konsekwencji nieprawidłowa jest interpretacja WSA, zgodnie z którą wystarczająca jest sama okoliczność zawarcia umowy z organem władzy publicznej, aby informacje objęte prawem do prywatności mogły podlegać udostępnieniu,

3) błędnym rozumowaniu, że "osobę, która zawarła umowę z organem władzy publicznej należy traktować jak osobę współpracującą z podmiotem publicznym, a co za tym idzie, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie może obejmować każdego, kto jedynie zawarł umowę z organem władzy publicznej. W konsekwencji nieprawidłowa jest interpretacja WSA, że prywatność osoby fizycznej, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

4) przyjęciu błędnej interpretacji, zgodnie z którą "osobą pełniącą funkcje publiczne" jest każda osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, podczas gdy prawidłowe rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" pozwala objąć tym przymiotem tylko takie osoby, które w ramach zawartej umowy posiadają materialne, a nie jedynie formalne, związki z organem władzy publicznej i realizują zadania publiczne, które zostały nałożone na ten organ.

Powyższy błąd WSA polegający na wadliwej rekonstrukcji treści norm prawnych ze wskazanych powyżej przepisów prawa, skutkował zdaniem Szefa Kancelarii błędnym niezastosowaniem tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, dlatego też zarzucił:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym niezastosowaniu art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym chroni prawo do prywatności osób fizycznych, w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, względnie polegające na błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. w zakresie, w którym wyłącza prawo do prywatności osób fizycznych pełniących funkcje publiczne, w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, będącym podstawą orzekania, żądanie wniosku skarżącego dotyczyło informacji o osobach fizycznych, które nie pełniły funkcji publicznej, a ponadto osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie ich imion i nazwisk w przypadku realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej, a zatem Szef Kancelarii był uprawniony do odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność tych osób.

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym niezastosowaniu art. 86 oraz art. 6 ust. 1 lit. a), c) i e) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 119, str. 1, dalej "RODO") w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, będącym podstawą orzekania, wystąpiły przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, przez co nie wystąpiły przesłanki niezbędności przetwarzania danych do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze lub do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, a ponadto osoby, których dane dotyczą, nie wyraziły zgody na ich przetwarzanie, zatem dane osobowe będące przedmiotem żądania wniosku skarżącego, które posiada organ, nie mogą zostać ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem polskim, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem tych osób do ochrony ich danych osobowych na mocy RODO.

IV. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i błędne przyjęcie, że okoliczność zawarcia umowy z organem władzy publicznej przez osobę fizyczną wyłącza jej prawo do prywatności i stanowi samodzielną podstawę objęcia jej danych osobowych obowiązkiem informacyjnym na gruncie dostępu do informacji publicznej, a organ w sposób nieuprawniony odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych wykonawców umów wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, będącym podstawą orzekania, żądanie wniosku skarżącego dotyczyło informacji o osobach fizycznych, które nie pełniły funkcji publicznej, a ponadto osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie ich imion i nazwisk w przypadku realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Kancelarii.

Wobec powyższego Szef Kancelarii wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szef Kancelarii przedstawił obszerną argumentację na poparcie stawianych zarzutów, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej upatruje w niedochowaniu wymogów przewidzianych treścią art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.

Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej k.k.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).

Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy zatem wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z: 18 marca 2015 r., I OSK 951/14; 8 lipca 2015 r., 1530/14).

Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska odnoszące się do obowiązku udostępniania danych osobowych kontrahentów umów zawieranych z podmiotami publicznymi. Z pierwszego z nich wynika, że dane osobowe osoby fizycznej, która zawarła umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por.m.in. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14 czy 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2635/17)" - zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r. I OSK 2335/18, LEX nr 2825569. Mutatis mutandis można to odnieść także do innych niż samorząd terytorialny podmiotów publicznych, w tym korzystających z majątku publicznego i z tego powodu zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Drugie stanowisko wyrażane w orzecznictwie kładzie bardziej nacisk na funkcję pełnioną przez osoby fizyczne i bliższe jest gramatycznej treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. (zwraca uwagę to, co może być przedmiotem odmowy) - zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. I OSK 1482/18 oraz przywołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1380/17, wyrok NSA z 16 listopada 2017 r. I OSK 94/16, wyrok NSA z 7 marca 2018 r. I OSK 1887/16, z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1482/18.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pierwszy pogląd.

Zasadnym jest zwrócenie uwagi na trafne stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14, w którym stwierdzono, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne.

W powołanym w skardze kasacyjnym wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 wskazano, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana w zależności od charakteru danych. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna ulega ujawnieniu, ale podkreślono, iż są rodzaje umów, które ze względu na swój charakter powinny zostać ujawnione. Sąd Najwyższy zwrócił jednak uwagę, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez podmiot publiczny, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Wskazał, iż trudno byłoby bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 і art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Zbieżnie z tym stanowiskiem wypowiadają się przedstawiciele nauki. W literaturze słusznie zwrócono uwagę, że w niektórych przypadkach umowy cywilnoprawne mogą zostać wykorzystane do przepływu środków publicznych do osób niekompetentnych, ale związanych w różny sposób z osobą/podmiotem, która takimi środkami dysponuje (np. zatrudnienie na podstawie takiej umowy krewnych osoby kierującej danym organem). Stąd za zasadne należy uznać stanowisko, że dane osobowe wszystkich osób, z którymi podmioty publiczne podpisały umowy cywilnoprawne, powinny zostać ujawnione. Takie stanowisko jest szczególnie ważne, jeżeli kontrola społeczna sposobu działania władz publicznych ma być efektywna, a nie fasadowa – zob. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/175-182.

W tym stanie rzeczy oceny prawne wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, w kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych, należy ocenić jako prawidłowe. Każda umowa cywilnoprawna zawarta z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, z którą wiąże się transfer środków publicznych podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Dane osobowe kontrahentów takich umów podlegają ujawnieniu zawsze, gdy dochodzi do przetransferowania na ich rzecz środków publicznych. Jawność tych danych nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Poczynione rozważania determinują ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęte przez WSA stanowisko, dotyczące statusu osoby fizycznej zawierającej odpłatną umowę cywilnoprawną z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zwalniało ten Sąd z obowiązku rozważania, jaki wpływ na to stanowisko miała treść tych umów.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut niezastosowania art. 86 oraz art. 6 ust. 1 lit. a), c) i e) RODO. Wbrew twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie w sprawie nie doszło do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, z uwagi na krajowy porządek prawny, w kontekście przesłanki niezbędności przetwarzania danych do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze lub do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym. Negatywna weryfikacja przedmiotowego zarzutu wynika z wykazanego wyżej sposobu interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.