Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] Kraków – Krowodrza; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego A. P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 27 listopada 2023r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap D, zaskarżając ją w zakresie dotyczącym działki oznaczonej symbolem [...] co do § 1 ust. 2 pkt 4, § 5 pkt 4 lit. i), § 25 ust. 1-3 uchwały i zarzucając naruszenie:

1) art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako; "u.p.z.p"), (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.) w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie uwzględnia konsekwencji finansowych związanych z wyłączeniem możliwości zabudowy działki nr [...], obr. ewid. [...], położonej przy ulicy [...] w K. (dalej jako; "Działka"); w tym szczególności w zakresie roszczenia Skarżącego o odszkodowanie w związku z utratą wartości przez ww. działkę.

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw, z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 roku) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej jako: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszenie prawa własności Skarżącego, na skutek ustalenia dla Działki kategorii przeznaczenia [...] i wyłączenia jej od możliwości zabudowy, podczas gdy nie istnieje interes publiczny uzasadniający zachowanie tej Działki jako niezabudowanej.

3) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 roku) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz 9 u.p.z.p. poprzez naruszenie zakresu władztwa planistycznego i ustalenie, iż Działka znajduje się na obszarze oznaczonym jako D45.2I.3 - tereny zieleni izolacyjnej, podczas gdy uwarunkowania terenowe i lokalizacja Działki wskazują, iż Działka nie będzie mogła pełnić funkcji ochronnych przed pyłami, spalinami, hałasem lub też maskujących.

4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżącego, polegające na wyłączeniu Działki spod możliwości zabudowy w sytuacji, gdy działki przylegające do Działki lub z nią sąsiadujące zostały lub będą mogły zostać w przyszłości zabudowane, natomiast Działka ma pozostać niezabudowana, mimo, iż nie istnieje interes publiczny za tym przemawiający.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organ naruszył procedurę sporządzenia planu miejscowego poprzez zaniechanie sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia MPZP ETAP D w zakresie skutków finansowych dla Gminy związanych z koniecznością wypłaty odszkodowania, jakie należne byłoby Skarżącemu z uwagi na wyłączenie możliwości zagospodarowania terenu Działki pod zabudowę oraz obniżenie wartości Działki. Treść Prognozy pomija rzeczywiste skutki uchwalenia MPZP, bowiem zarówno Działka, jak i inne nieruchomości objęte MPZP ETAP D, utraciły wartość na skutek wejścia w życie MPZP ETAP D i z tego tytułu Skarżący może ubiegać się o odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Przed wejściem w życie MPZP ETAP D Działka nie była objęta innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem MPZP ETAP A został na mocy wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. uchylony. Skarżący mógł więc zagospodarować Działkę pod zabudowę, a parametry tego zagospodarowania były zależne wyłącznie od przesłanek zawartych w art. 60 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wydanego na podstawie art. 60 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia. Skarżący, jak już zostało wskazane w pkt. I. niniejszej skargi, uzyskał prawomocną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i mógł starać się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dużym prawdopodobieństwem można przypuszczać, iż Skarżący takie pozwolenie by otrzymał. Na skutek uchwalenia MPZP, którego postanowienia przewidują dla Działki kategorię przeznaczenia D45.ZI.3 i pełnienie funkcji zieleni izolacyjnej, zostało w sposób nadmierny ograniczone prawo własności Skarżącego, czym jednocześnie Organ naruszył granice przysługującego mu władztwa planistycznego. Skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości zabudowy Działki, która w chwili wejścia w życie MPZP ETAP D stała się niemal bezużyteczna. Wcześniej Skarżący miał możliwość posadowienia na niej zabudowań, lecz z przyczyn nieznanych Skarżącemu prawo do zabudowy Działki zostało mu odebrane i to w sposób drastyczny. Naruszenie prawa własności Skarżącego jest tym bardziej wyraziste, iż Skarżący miał skonkretyzowane plany co do zabudowy Działki, uzyskał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zamierzał złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, a w ostatnim momencie starał się uzyskać możliwość posadowienia na Działce chociażby niewielkiego budynku rekreacji indywidulanej. W momencie wejścia w życie MPZP ETAP D Skarżący został, bez żadnego uzasadnienia pozbawiony prawa zagospodarowania Działki. Co więcej. Organ nie przewidział nawet wypłaty odszkodowania dla Skarżącego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., co również potwierdza arbitralność i dowolność postępowania Organu, rażące naruszenie prawa własności Skarżącego i przekroczenie granic władztwa planistycznego. Działka położona jest w pasie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr: [...] (działka zabudowana), [...] (działka niezabudowana, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę) oraz [...], [...], [...] (działki zabudowane). Wszystkie opisane nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej - ul. [...], a także zbliżoną powierzchnię oraz ukształtowanie terenu. Wyłącznie Działka oraz działka nr [...] są niezabudowane, z tym, że przed wejściem w życie MPZP ETAP D właściciel działki nr [...] uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, która wedle informacji posiadanych przez Skarżącego stała się prawomocna. Wobec powyższego wyłącznie Działka, jako jedyna nie będzie mogła być zabudowana. Nie ma jednak żadnego uzasadnienia, dla takiego różnicowania sytuacji Skarżącego w porównaniu do właścicieli innych działek, bowiem Działka charakteryzuje się podobnymi właściwościami terenowymi oraz zbliżoną powierzchnią do działek sąsiednich. Z punktu widzenia jednorodności zabudowy tego terenu, uzasadnionym byłoby, aby zapoczątkowana linia zabudowy była kontynuowana tak, aby uzupełnić w niej luki w postaci działek niezabudowanych i aby wszystkie nieruchomości mogły tworzyć zawartą i w miarę jednolitą zabudowę. Powyższe argumenty wskazują, iż Organ ustalając przeznaczenie Działki dopuścił się naruszenia zasady równości, bowiem w sposób nieuprawniony zróżnicował sytuację Skarżącego, bez istnienia ku temu podstaw. Jednocześnie nie trudno odnieść wrażenia, że wykluczenie Działki z możliwości zabudowy może służyć właścicielowi lub współwłaścicielom działki nr [...], która w takiej sytuacji będzie niemal z każdej strony otoczona zielenią, co zdecydowanie polepszy jej walory użytkowe, a także wpłynie na jej wartość. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 16 MPZP ETAP D poprzez pojęcie zieleni izolacyjnej należy rozumieć pas zieleni o strukturze gatunkowej i przestrzennej optymalnej do pełnienia funkcji ochronnych przed pyłami spalinami hałasem lub też maskujących. MPZP ETAP D nie zawiera wskazania jaka struktura gatunkowa i przestrzenna optymalna jest do pełnienia funkcji ochronnych. Powyższe wskazuje, iż Organ całkowicie dowolnie, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, decydował jakie nieruchomości mogą pełnić funkcję terenów zieleni izolacyjnej, w oderwaniu od faktycznych możliwości do pełnienia takiej funkcji. Już pobieżna analiza przytoczonej powyżej definicji wskazuje, że Działka nie może stanowić strefy ochronnej, ponieważ warunki terenowe, w jakich położona jest Działka wykluczają taką możliwość. Działka nie posiada struktury gatunkowej i przestrzennej optymalnej do pełnienia funkcji ochronnych. Choć pojęcie to nie zostało doprecyzowane w zapisach MPZP ETAP D, to należy przypuszczać, iż chodzi w nim o faktyczną możliwość zatrzymywania uciążliwych dla mieszkańców emisji. Takich możliwości Działka nie posiada. Ponadto w MPZP ETAP D nie wskazano zagrożeń, przed którymi miałaby chronić Działka, a także obszarów, które miałyby być chronione. W pobliżu Działki najbliższym generatorem hałasu, pyłu, czy też przestrzenią, która mogłaby być izolowana jest ulica [...]. Jednakże ta arteria nie przylega bezpośrednio do Działki, a odległość w linii prostej od granicy Działki do zewnętrznej jezdni ul. [...] wynosi około 300 metrów. Co więcej, na całej odległości dziejącej ul. [...] do Działki istnieje bujna roślinność, w tym zadrzewienia, które mogłyby stanowić barierę ochraniającą Działkę i pobliskie zabudowania przed emisjami dochodzącymi z ul. [...]. Ponadto Działka nie może pełnić funkcji izolacyjnych również z tego względu, że od północy graniczy z działką ewidencyjną nr [...], która jest w całości zabudowana i co najwyżej, to ta nieruchomość może oddzielać Działkę od potencjalnych emisji dochodzących od ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w poprzednim brzmieniu, w ramach procedury planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ww. ustawy. Istotą tego dokumentu jest to, iż stanowi on informację na temat prognozowanego wpływu uchwalenia danego planu miejscowego na finanse gminy, oraz jest przedkładany organowi stanowiącemu gminy razem z projektem sporządzanego planu miejscowego. Zatem dokument ten stanowi analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jego rolą nie jest także precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Dodatkowo, dokument ten nie jest wiążący dla sądu powszechnego w razie wytoczenia powództwa w oparciu o roszczenie wynikające z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem na jego podstawie nie można przewidywać ewentualnej wysokości możliwego do uzyskania odszkodowania. Sam fakt, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby doprowadzić do skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości, nie daje podstaw do antycypowania czy wręcz stwierdzenia jego nielegalności. Co więcej, prognoza skutków finansowych nie jest uchwałą, ani tym bardziej aktem prawa miejscowego, dlatego też na jej treści nie można opierać hipotetycznych czy spodziewanych roszczeń, w przedmiocie których właściwy do rozstrzygania jest sąd powszechny, tym samym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku w dokumencie tym wskazywać konkretnych kwot przewidywanego odszkodowania. Kwestia zbadania ewentualnego roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów obniżenia wartości nieruchomości określonych w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w trakcie właściwego postępowania cywilnego, a nie na etapie procedury planistycznej, natomiast ustalenia prognozy skutków finansowych nie determinują późniejszych postępowań w przedmiocie roszczeń opartych na art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania skarżonego planu obowiązywały zasady ustalania roszczeń odszkodowawczych z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazywały przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnienie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, nie zaś jego potencjał określony decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to regulacja szczególna względem ogólnych zasad wyceny nieruchomości, które są określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Mając zatem na względzie obecne brzmienie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było podstaw do ujęcia w prognozie skutków finansowych hipotetycznego roszczenia Strony Skarżącej z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem skarżonego planu. W ocenie Strony Przeciwnej nie doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości Skarżącego. Niemniej jednak nie pozbawia to Strony Skarżącej możliwości dochodzenia swoich racji na drodze postępowania sądowego, w ramach którego sąd powszechny ostatecznie rozstrzygnie kwestię poniesionej przez nią ewentualnej szkody. Taka ocena nie oznacza również wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych skarżonej uchwały, albowiem dotyczy kwestii odmiennej interpretacji przez Stronę Skarżącą skutków prawnych uchwalenia planu w konkretnym i indywidualnym stanie faktycznym.

Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt: II OSK 2258/20, na którym opiera swoją argumentację Strona Skarżąca, a którym to orzeczeniem NSA stwierdził częściową nieważność uchwały Nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, organ podkreślił, że dokument prognozy skutków finansowych został na nowo opracowany dla skarżonego planu miejscowego w marcu 2023 r. oraz zaktualizowany w maju 2023 r., zatem wraz z projektem uchwały o planie miejscowym, Rada Miasta Krakowa otrzymała aktualną informację nt prognozowanych skutków finansowych. Radni Miasta Krakowa mieli świadomość tego, że w ramach skarżonego planu miejscowego przekazano im zaktualizowany dokument prognozy skutków finansowych, mieli świadomość problematyki toczącej się wówczas procedury planistycznej oraz wiedzieli, iż wyżej powołany wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. odnosił się głównie do uchybień przy sporządzeniu prognozy skutków finansowych dla "Etapu A". Zatem, w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nie zachodzi kluczowa okoliczność, która była podstawą dla wskazanego wyroku NSA - bowiem Radni Miasta Krakowa mieli świadomość potencjalnych skutków finansowych, związanych z podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można wobec tego dojść do wniosku, iż gdyby dysponowali rzetelną, dokładną informacją w tym zakresie, to nie doszłoby do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap D w przedłożonym kształcie. Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne - zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W), a także – z uwagi na takie przeznaczenie - objąć nim obszary znajdujące się w różnych częściach miasta. Miasto mogło też podzielić uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na różne etapy, a kontynuacja procedury uchwalania planu miejscowego jedynie do części terenów objętych wcześniej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowiła istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Przywoływana w skardze prognoza skutków finansowych dla planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, stanowiła także przedmiot kontroli sądowej w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt: II SA/Kr 1111/22. W sprawie tej sąd skargę oddalił. Plan miejscowy nie jest odpowiednikiem projektu budowlanego i nie przesądza o tym, czy konkretna nieruchomość posiada charakter działki budowlanej. Przesądzenie to następuje dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego przez inwestora, które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego. W toku tego postępowania badana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planistycznymi oraz przepisami odrębnymi. Dopiero wydana w rezultacie tego postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę otwiera przed inwestorem możliwość rozpoczęcia robót budowlanych zgodnie z treścią tej decyzji. Natomiast sama kategoria przeznaczenia terenu określona inwestycyjne przeznaczenie określonej nieruchomości w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, że dana nieruchomość będzie mogła zostać zabudowana zgodnie z tym przeznaczeniem. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. W związku z tym skarżone ustalenia planistyczne nie naruszają istoty prawa własności. Projekt planu miejscowego sporządza się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wydane decyzje administracyjne dla sąsiednich działek nie zwalniają organu planistycznego z obowiązku ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym w zgodności ze Studium. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Procedurę uchwalania decyzji o warunkach zabudowy regulują odrębne przepisy wykonawcze, które nie wymagają zgodności ustaleń warunków wynikających z treści decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta o warunkach zabudowy z wytycznymi studium gminnego. W ślad za tym, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mamy do czynienia z ustanowieniem prymatu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, nad ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, która jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym i konkretnym. Tematyka związana z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 stwierdził, że "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Podstawę merytoryczną prac nad każdym planem miejscowym stanowią wytyczne zawarte w dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu adekwatnym do oceny legalności skarżonej uchwały). Okoliczność ta została całkowicie pominięta w treści skargi, w kontekście przeznaczenia nieruchomości skarżącego, podczas, gdy to dokument studium gminnego zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Ustalenia planu miejscowego w zakresie obejmującym nieruchomość skarżącego są w pełni zgodne z dyspozycjami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku), wedle którego znajduje się terenie zieleni nieurządzonej, oznaczonej symbolem ZR. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wymienia zieleń izolacyjną wśród funkcji dopuszczalnych. Przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego nie można rozpatrywać w oderwaniu od regulacji dla nieruchomości sąsiednich.

Według Studium działka ta jest częścią większego kompleksu terenów zieleni nieurządzonej (ZR) otaczającego istniejące osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w okolicach ul. [...] i ulic sąsiednich. Teren ZR oddziela osiedle od Terenów komunikacji oznaczonych symbolem KD, będących korytarzami drogowymi dla przewidzianych do powstania tzw. Trasy [...] (na północy) i tzw. Trasy [...] (na wschodzie) wraz z węzłem ww. tras i al. [...]. Działka skarżącego znajduje się w części przylegającej do korytarza dla tzw[...]. Przeznaczenie pod zieleń izolacyjną jest kontynuacją przeznaczenia wcześniej obowiązującego w tym miejscu planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A, w stosunku do którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził częściową nieważność jedynie z uwagi na niewystarczającą zdaniem sądu, wiedzę Rady Miasta Krakowa w zakresie skutków finansowych uchwalenia planu. Sąd nie podważył natomiast legalności samych ustaleń planu. Przeznaczenie działki nie ma więc związku z oddziaływaniem istniejących ulic niższych kategorii, ale wynika z uwzględnienia kontekstu przestrzennego, w jakim znajduje się przedmiotowa nieruchomość w dokumentach planistycznych gminy. Jest częścią kompleksu przewidzianego do izolacji zabudowy mieszkaniowej od emisji z przyszłego układu dróg o istotnym znaczeniu w układzie komunikacyjnym miasta: Trasy [...]j i łączącej się z nią Trasy [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.) postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został niewątpliwie naruszony, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod zieleń izolacyjną, z czym związany jest całkowity zakaz zabudowy tej nieruchomości budynkami (§ 25 zaskarżonej uchwały). W tym zatem zakresie prawo własności skarżącego doznało ograniczeń. Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego jest natomiast merytoryczne jej rozpoznanie, przy czym w granicach jego interesu prawnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na początku przypomnieć należy, że w dniu 28 czerwca 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap D". Powyższa uchwała została podjęta w związku z uprzednim stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIOSK 2258/20 nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z 12 września 2018 r., NR CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A w części, między innymi w zakresie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego części ww. uchwały Rady Miasta Krakowa było zakwestionowanie przez Sąd sposobu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, której treść została przez NSA uznana za niewystarczającą. Po stwierdzeniu nieważności części powyższej uchwały, Rada Miasta Krakowa podjęła dwie kolejne uchwały o zmianie uchwały nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa", których celem było wyodrębnienie nowego etapu oznaczonego literą "D" i włączenie do niego nieruchomości, których dotyczyła część uchwały Rady Miasta Krakowa z 12 września 2018 r. będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności. Następnie po dokonaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa wybranych czynności w ramach procedury planistycznej projekt nowej uchwały został skierowany do Rady Miasta Krakowa celem jej uchwalenia. Ostatecznie została ona uchwalona w dniu 28 czerwca 2023 r. Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje zatem, że zaskarżona uchwała pozostaje w związku z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2258/20 stwierdzającym nieważność części uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap A" w części dotyczącej wskazanych działek, w tym działki skarżącego. Podkreślić jednak należy, że ponownie uchwalając plan miejscowy dla terenów, co do których NSA stwierdził nieważność uprzedniej uchwały, organ planistyczny oraz Sąd rozpoznający niniejszą skargę, formalnie nie są związani na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, choć jest oczywiste, że ponownie przeprowadzając procedurę planistyczną organ powinien uwzględnić ocenę prawną w tym wyroku wyrażoną, a WSA winien ją uwzględnić rozpoznając skargę wniesioną na tę uchwałę. Brak formalnego związania w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. wynika natomiast z tego, że zarówno organ uchwalając kolejną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, jak i WSA dokonując oceny jej zgodności z prawem, nie orzekają ponownie w tej samej sprawie, jak to ma miejsce np. w przypadku, kiedy NSA wydaje wyrok uchylający rozstrzygnięcie WSA i decyzję przez niego skontrolowaną i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, organ nie jest bowiem zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy i podjęcia ponownej uchwały w tym przedmiocie, jak to ma miejsce w przypadku uchylenia decyzji, a ponownie przeprowadzona procedura planistyczna ma formalnie odrębny charakter od uprzednio ocenianej. Przede wszystkim i niezależnie od tego podkreślenia jednak wymaga, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ planistyczny, w w/w wyroku NSA nie wyraził poglądu, który można byłoby ocenić jako wiążący w zakresie, iż samo konkretnie określone przeznaczenie działki skarżącego jest zgodne z prawem w tym sensie, że nie zostało dokonane w warunkach nadużycia władztwa planistycznego. W końcowej części uzasadnienia NSA wyraził bowiem pogląd, że: "Pozostałe zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych nie były trafne i nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć w szczególności trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne – zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W), a także – z uwagi na takie przeznaczenie – objąć nim obszary znajdujące się w różnych częściach miasta. Miasto mogło też podzielić uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na różne etapy, a kontynuacja procedury uchwalania planu miejscowego jedynie do części terenów objętych wcześniej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowiła istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby uchwalanym planem objęto tereny nieujęte w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Objęcie zaś planem miejscowym mniejszego obszaru naruszenia takiego nie stanowiło". Z powyższych sformułowań wynika zatem, że NSA wyraził swoją ocenę w granicach zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, czyli w zakresie w jakim zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie NSA dotyczyło też formalnie innej uchwały, niż uchwała oceniana w niniejszym postępowaniu. Każda z tych uchwał została natomiast podjęta w innych okolicznościach faktycznych w zakresie zainwestowania terenów, których dotyczy oraz częściowo w innym stanie prawnym. Ponadto należy uwzględnić, że wyrok NSA zawierał rozstrzygnięcie odnośnie skarg kasacyjnych kilkunastu podmiotów, a rozstrzygnięcie to dotyczyło prawie 30 działek ewidencyjnych, położonych w różnych miejscach Krakowa. Biorąc pod uwagę, że NSA nie wskazał konkretnych okoliczności, odnośnie każdej z tych działek z osobna, które uzasadniałyby przeznaczenie tych działek pod tereny zielone, powyższe sformułowanie należy odczytywać jako generalny pogląd, że gminie przysługuje władztwo planistyczne, dające prawo do przeznaczenia tych określonych terenów na obszary nieinwestycyjne. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty, jak i argumenty prawne przytoczone w skardze, a dotyczące naruszenia przez organ władztwa planistycznego, uznać należy za oczywiście uzasadnione. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, wnikliwie i wyczerpująco odnosi się zarówno do stanu faktycznego sprawy, jak i sposobu zagospodarowania i usytuowania zarówno działki skarżącego, jak i terenów sąsiednich. Co się tyczy nadużycia władztwa planistycznego, to zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K11/94. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał kompleksowo i wyczerpująco kryteria, którymi należy się kierować przy ocenie, czy w określonym przypadku doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Te kryteria sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W realiach niniejszej sprawy odpowiedź na wszystkie trzy postawione pytania jest negatywna. Przypomnieć należy, że działka skarżącego o nr [...] obręb [...] K. , przeznaczona została pod tereny zieleni izolacyjnej oznaczone symbolem [...] W zakresie oceny, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków należy uwzględnić usytuowanie tej działki oraz aktualne w okresie uchwalania planu zagospodarowanie terenów sąsiednich. Analiza w powyższym zakresie części graficznej zaskarżonej uchwały, a w szczególności mapy geoportalu (https://mapy.geoportal.gov.pl/imap/Imgp_2.html) prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, że zarówno działka skarżącego, jak i zresztą cały teren o symbolu D45.Zl.3 nie jest w stanie pełnić funkcji izolacyjnej, czyli funkcji ochronnej przed pyłami, spalinami, hałasem lub też funkcji maskujących (§ 4 ust. 1 pkt 16 zaskarżonej uchwały). Teren ten, o łącznej powierzchni ok. 23 arów, w tym działka skarżącego o powierzchni ok. 10 arów, znajduje się w otoczeniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a sposób tej zabudowy prowadzi do konkluzji, że w ogóle nie wiadomo od czego i jaki teren działka skarżącego miałaby izolować. Działka ta usytuowana jest bowiem w miejscu gdzie nie ma zagrożeń w formie pyłów, spalin i hałasu. Ulica [...] stanowi drogę dojazdową do usytuowanych przy niej budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jest ulicą o nieznacznym natężeniu ruchu. Generująca hałas, pył i spaliny, posiadająca wiele pasów ruchu ul. [...], znajduje się natomiast w odległości ok. 280 metrów od działki skarżącego i to działka skarżącego oraz zabudowa jednorodzinna w jej pobliżu, izolowana jest od immisji z tej drogi poprzez obszar zieleni i zabudowę, znajdujące się pomiędzy tą ulicą, a działkami usytuowanymi m.in. przy ul. [...]. Co istotne, teren graniczący z działką skarżącego, oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A symbolem [...], jest już zabudowany. Zabudowa istnieje także, po drugiej strony ul. [...]. Tak więc nawet w czysto potencjalnym przypadku wybudowania w przyszłości trasy [...], czy [...] (przy założeniu, że nie będą one przebiegać w tunelu), to niewielkie parametry działki skarżącego (a nawet całego terenu o symbolu D45.Zl.3) i jej usytuowanie wśród istniejącej aktualnie zabudowy jednorodzinnej prowadzi do konkluzji, że teren ten, a w szczególności ok. 10 arowa działka skarżącego, funkcji izolacyjnej nie jest w stanie pełnić. Powyższa ocena prowadzi w konsekwencji do konkluzji, że wprowadzona regulacja nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jakoby ma być powiązana ponieważ żadnego interesu publicznego nie jest w stanie chronić. Natomiast efekty wprowadzonej regulacji pozostają w istotnej dysproporcji do ciężarów nałożonych na skarżącego, który będąc właścicielem działki usytuowanej w terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, w części Krakowa gdzie ceny nieruchomości są istotnie wyższe niż w innych terenach, w praktyce pozostaje jedynym w tym rejonie podmiotem, który swojej działki zabudować nie może. Dlatego zgodzić się należy ze skarżącym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób jaskrawy i bez popartego faktami uzasadnienia, zaburza proporcję pomiędzy ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności, a efektem przyjętego przez Gminę celu. I nie zmienia tej oceny okoliczność, że przyjęte w planie przeznaczenie jego działki jest zgodne ze studium. Ocena o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego, może bowiem zostać wyrażona niezależnie od okoliczności, że przyjęte w planie przeznaczenie terenu jest ze studium zgodne. A na tej płaszczyźnie rozważań ponadto zaznaczenia wymaga, że zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego: "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Tymczasem z dokumentacji planistycznej oraz stanowiska organu nie sposób wywnioskować, z jakich przyczyn dwie działki o łącznej powierzchni ok. 23 arów, położone wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, miałyby w aktualnych okolicznościach stanowić obszar przyrodniczy miasta Krakowa, który wymagałby ochrony przed zabudową o małej intensywności jaką jest zabudowa jednorodzinna.

Z powyższych przyczyn należy stwierdzić, że dokonując w zaskarżonej uchwale przeznaczenia działki skarżącego na tereny zieleni izolacyjnej, organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I wyroku.

Z uwagi na konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi należy wskazać, że nie są natomiast trafne zarzuty, dotyczące sporządzonej prognozy skutków finansowych. Odnośnie do tej kwestii w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. wskazano: "jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu." Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że: "z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło."

Wadliwości prognozy skutków finansowych NSA upatrywał zatem w tym, że biorąc pod uwagę jej treść należy dojść do wniosku, że podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. O skali zaś skutków finansowych, w świetle w/w wyroku NSA decydować miał potencjał inwestycyjny działek objętych planem. Wobec powyższego sporządzona została nowa prognoza w marcu 2023 r., zaktualizowana w maju 2023 r. W dalszym ciągu nie prognozuje się w niej wydatków, które pozostawałyby w związku z uchwaleniem planu, dlatego też jest ona w istocie ogólna i zwięzła. W pkt II.2 tej prognozy podkreślono, że oceniając wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania gruntu. Zwrócono uwagę, że zmianie uległa konfiguracja działek oraz struktura własnościowa. W konkluzji wskazano zaś, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.

Należy przy tym zauważyć, że w okresie sporządzania nowej prognozy skutków finansowych obowiązywał już art. 37 ust. 11 u.p.z.p w nowym brzmieniu nadanym mu od dnia 1 stycznia 2018 r. Obecnie przy ustalaniu obniżenia wartości nieruchomości nie bierze się pod uwagę potencjału inwestycyjnego, jak to miało miejsce uprzednio. W obecnie rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że podjęciu uchwały towarzyszyła świadomość kwestii związanych ze skutkami finansowymi planu, o czym świadczą stenogramy z posiedzenia Rady, na których kwestia ta była omawiana. W ocenie Sądu uwzględniono zatem zalecenia zawarte w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. albowiem uchwała została podjęta przy świadomości kontrowersji dotyczących skutków finansowych uchwalanego planu oraz możliwości składania ewentualnych i przyszłych roszczeń o odszkodowanie do sądów powszechnych, których wynik nie jest pewny w związku ze zmianą brzmienia art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ planistyczny uwzględnił zalecenia NSA zawarte w wyroku z 9 czerwca 2022 r., bowiem podjęciu skarżonej obecnie uchwały towarzyszyła świadomość możliwych (przyszłych, prognozowanych) skutków finansowych planu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszt wpisu 300 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł.