Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przeznaczonej w planie pod teren węzła drogowego [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w pkt. I niniejszego wyroku, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. w pozostałym zakresie skargę oddala.

I. Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] , zwany dalej "Wojewodą", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] .

II. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.;' zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w związku z § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p." oraz w związku z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].05.2011 r. zmieniającą decyzję, w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON Nr 12, poz. 161), poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego, na części działki nr ew. [...] z obrębu [...];

2. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w związku z decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].11.2009 r. znak [...], poprzez ustalenie w planie przeznaczenia innego niż leśne, na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych tej działki;

3. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust, 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę, na terenie określonym w studium jako teren leśny oraz wyłączony spod zabudowy;

4. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, dla niektórych terenów, niezgodnie z minimalnymi wskaźnikami powierzchni biologicznie czynnej określonymi w studium;

5. § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w planie linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP/ 32Ucm i w części dla terenu oznaczonego symbolem 24MW oraz poprzez brak określenia w planie wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu oznaczonego symbolem 32Ucm;

6. art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenie różnych rodzajów przeznaczenia w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 KPr oraz niespójność ustaleń tekstu i rysunku planu dotyczącą tego terenu,

7. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sformułowanie w planie ustaleń stanowiących przedmiot regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wykroczenie poza dopuszczalny zakres ustaleń planu;

8. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak ustaleń w planie dotyczących określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni (za wyjątkiem terenów U/MN) oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również poprzez naruszenie właściwości organów, w zakresie ustaleń planu dotyczących zasad podziału nieruchomości.

III. Wobec wskazanych powyżej naruszeń, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie:

1. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej fragmentu terenu przeznaczonego pod teren węzła komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem 2KD-GP, położonego na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], znajdującego się w granicach terenu zamkniętego;

2. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 30U/ZP i 1KPr, położonych na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a które w studium położone są na terenach przeznaczonych na cele leśne i wyłączonych spod zabudowy;

3. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 2UU, 3.1UK/Ucm-p, 3.2UK-p, 13U/MW, 20MW/U, dla których określono wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej niezgodnie z ustaleniami studium;

4. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP, dla których nie ustalono w ogóle linii zabudowy, terenu oznaczonego symbolem 24MW, dla którego częściowo nie ustalono w pianie linii zabudowy, tj. od strony terenu oznaczonego symbolem 11KD- D, a także terenu oznaczonego symbolem 32Ucm, dla którego nie ustalono w ogóle linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej;

5. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem 1 KPr, przez ustalenie dla niego różnych rodzajów przeznaczenia;

6. ustaleń § 7 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały, w których dokonano ustaleń wykraczających poza dopuszczalny zakres regulacji planu;

7. ustaleń, § 11 ust. 1 pkt 2, piet 3 i pkt 5 uchwały, w których naruszono właściwość organów w zakresie ustaleń planu dotyczących zasad podziału nieruchomości i w których nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

IV. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł następujące okoliczności:

1. W dacie podjęcia przedmiotowej uchwały tereny działek nr ew. [...], [...],[...], [...] z obrębu [...], położonych w granicach obszaru objętego planem, stanowiły teren zamknięty w związku z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].05.2011 r. nr [...]. Jednocześnie, fragment terenu oznaczonego na rysunku planu jako teren zamknięty - część działki nr ew. [...] z obrębu [...], został przeznaczony w planie pod teren węzła drogowego 2KD-GP, wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Poprzez zawarcie w planie (w tekście uchwały i na rysunku planu), ustaleń dla terenu zamkniętego, w ocenie Wojewody doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

2. W granicach obszaru objętego planem znajdują się działki, w skład których wchodzą grunty leśne, tj. działki: nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...] i nr ew. [...] z obrębu [...], dla których ustalono w planie przeznaczenie inne niż leśne. W trakcie sporządzania planu wydana została decyzja Ministra Środowiska z dnia [...].11.2009 r. znak [....], wyrażająca zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne działek: nr ew. [...] z obrębu [...] i nr ew. [...] z obrębu [...]. Decyzja ta nie obejmuje gruntów leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Na rysunku planu, na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], ustalono natomiast przeznaczenie inne niż leśne, tj. usługi nieuciążliwe bez określania ich profilu w zieleni (teren 30U/ZP) oraz samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową (teren 1 KPr).

3. Powyższe ustalenia planu, w odniesieniu do części terenu 30U/ZP oraz części terenu 1KPr, obejmującego grunty leśne działki nr ew. [...] z obrębu [...], zdaniem Wojewody są również niezgodne z ustaleniami studium, dotyczącymi tego terenu. Obszar przedmiotowego planu miejscowego, obejmujący część terenu 30U/ZP i część terenu 1KPr, znajduje się w granicach terenów, oznaczonych na rysunku studium Nr 28, jako wyłączone spod zabudowy. W tekście studium (rozdział XII, część A), na terenach zieleni leśnej ZL, ustalono zakaz zabudowy oraz dopuszczono możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno - wypoczynkowych. Ustalenia planu umożliwiające zabudowę na terenie 30U/ZP, poprzez określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, są zatem niezgodne ze wskazanymi powyżej ustaleniami studium.

4. Ponadto, nie został zachowany wymóg zgodności sporządzenia planu miejscowego ze studium w zakresie określenia wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do tego wskaźnika ustalonego w studium. Wymóg ten nie został zachowany dla terenów: 2UU, 3.1UK/Ucm, 20MW/U i 13U/MW. Zgodnie z rysunkiem studium Nr 14 ora2 Nr 16, na obszarze ww. terenów, obowiązuje minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 60 %. Natomiast w uchwale ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości: 50 % dla terenu 2UU, 30 % dla terenów: 3.1UK/Ucm-p, 3,2UK-p, 20MW/U oraz 40% dla terenu 13U/MW.

5. Na rysunku planuj nie określono linii zabudowy dla niektórych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę, tj. dla terenów: 5UKr, 18UA, 27UN, 24MW (na fragmencie od drogi 11KD-D ul. [...]), 28US/ZP. Również w tekście uchwały brak ustaleń dotyczących linii zabudowy dla terenu 5UKr i 28US/ZP. Dla terenu 32Ucm nie ustalono natomiast wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

6. Ustalenia uchwały dotyczące określenia przeznaczenia terenu 1KPr, są niejednoznaczne i wzajemnie sprzeczne. W ustaleniach tekstu uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1KPr, posłużono się różnymi określeniami tego terenu, nazywając go wymiennie jako: "samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową" lub jako "ścieżka gruntowa przebiegająca po przedeptach", które to określenie nie jest zgodne z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 25 uchwały. Wg ustaleń § 4 ust. 1 uchwały, na obszarze objętym planem, nie ustalono w planie terenu o przeznaczeniu "gruntowa ścieżka pieszo - rowerowa", a symbol 1KPr przypisany został wyłącznie terenowi przeznaczonemu pod "samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową". Ponadto, w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały ustalono, że na terenie 1KPr, do granicy terenu 31 ZL, obowiązują ustalenia § 14 ust. 2 uchwały. Z przywołanego § 14 ust. 2 uchwały wynika, że na terenie samodzielnego ciągu pieszego ze ścieżką rowerową 1KPr, przebiegającego przez teren 30U/ZP, będą mogły być lokalizowane "obiekty stanowiące zaplecza placów budów oraz tymczasowych obiektów realizowanych na czas imprez jak sceny, estrady, obiekty rekreacji, ogródki kawiarniane i podobne". Ustalenie powyższych funkcji na terenie 1 KPr, jest zdaniem Wojewody sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu oraz jego szerokością w liniach rozgraniczających, ustaloną w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały jako ok. 4,0 m. Ustalenie powyższych funkcji, na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], nastąpiło bez wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

7. Ustalenia planu, zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, a odnoszące się do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie spełniają wymogów zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu m.p.z.p. Również ustalenia dla terenu 29MW, w odniesieniu do budynku wpisanego do rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawarte w § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały, nie spełniają powyższych wymogów. Ustalenia § 7 ust. 1 pkt 2 i § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały, w ocenie Wojewody nie mają podstaw prawnych, ustalenia w tym zakresie stanowią, przekroczenie kompetencji Rady W.

8. W uchwale nie ustalono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu m.p.z.p. W § 11 ust. 1 uchwały jako jedyny parametr wymagany na podstawie ww. rozporządzenia, ustalono minimalną wielkość powierzchni działki budowlanej. Jednak parametr ten ustalono wyłącznie dla terenów oznaczonych symbolem U/MN (§11 ust. 1 pkt 4 uchwały). Dla pozostałych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę, nie ustalono w uchwale powyższego parametru. Natomiast ustalenia § 11 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały, zawierają zapisy dotyczące zasad "wydzielania nowych działek, a ustalenia § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, odnoszą się do "łączenia istniejących działek ewidencyjnych". Ustalenia § 11 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 uchwały, nie stanowią ustaleń dotyczących procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz odnoszą się do procedury podziału nieruchomości oraz połączenia i ponownego podziału nieruchomości, o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

9. Ponadto, w ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza:

-art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenie w planie dwóch rodzajów linii rozgraniczających i wyznaczenie za ich pomocą terenów o różnym przeznaczeniu, w odniesieniu do terenów 1KPr, 2KPr i 3KPr oraz poprzez brak wydzielenia na rysunku planu, za pomocą linii rozgraniczających, na terenie 24MW, terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

-art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p, oraz ustaleniami rozdziału XV, część A pkt 1.2 tekstu studium i rysunkiem studium Nr 14 i Nr 16 oraz w związku z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...], z dnia [...].12.2007 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), poprzez brak ustaleń szczegółowych dotyczących zagospodarowania korytarzy wymiany powietrza, na terenach 21 U/MN, 22U/MW, 23MW i 24MW, położonych w zasięgu tych korytarzy.

V. W odpowiedzi na skargę Rada W. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności co następuje:

1. Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pełnomocnik organu wskazał, że działka ew, nr [...] z obr. [...] o pow. 957 m 2, opisana w ewidencji gruntów jako las, stanowi część terenu oznaczonego w planie jako 30 U/ZP. Dla terenów tych w zaskarżonej uchwale przewidziano przeznaczenie - usługi nieuciążliwe bez określenia ich profilu w zieleni. W ocenie pełnomocnika organu nie jest więc możliwe zainwestowania tych terenów pod inny cel.

Pełnomocnik przywołując definicję lasu zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.) podkreślił, że lasem jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrze gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, itp. To w ocenie pełnomocnika stanowiło uzasadnienie do określenia na załączniku graficznym planu linii zabudowy. Podkreślono przy tym, że plan zakłada dla tego terenu ochronę istniejącej zieleni oraz zakaz wycinki drzew starszych niż 10 - letnie (§17 ust. 32 pkt j). Jednocześnie ustalenia planu dla terenu 30 U/ZP zawierają zapis o ochronie istniejącej zieleni, a więc i terenów lasów.

Jeśli chodzi natomiast o ustalenia planu dla terenu 1 KPr, dla którego w planie przewidziano samodzielny ciąg pieszy ze ścieżka rowerową, pełnomocnik organu przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08, w którym zaprezentowano tezę, iż " lokalizacja na terenach rolnych i leśnych obiektów małej architektury, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych, nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne". Powyższe w ocenie pełnomocnika organu daje podstawę aby uznać, że zapisy planu miejscowego w tym zakresie nie są sprzeczne z ustawą o lasach ani z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

2. Odnosząc się do niezgodności powyższych zapisów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W., pełnomocnik organu przywołał zapisy rozdziału XII ust. 2 studium - odnoszące się do struktury funkcjonalnej i przeznaczenia terenów. W zapisach tych wskazano, iż "Podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych". Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub nie kolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o pow.

powyżej 0,5 ha). W ocenie pełnomocnika, zasięg wydzieleń terenowych należy traktować jednak orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić". Zasięgi terenów ustalone w studium mogą w ocenie pełnomocnika odbiegać od tych wyznaczonych w planach miejscowych i nie należy tego traktować, jako niezgodności. Ma to miejsce właśnie w przypadku działki [...], która stanowi mały, skrajny trójkąt przylegający dla większego terenu lasów objętych planem urządzania lasu, dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia.

3. Odnosząc się do zarzutu ustalenia powierzchni biologicznie czynnej dla niektórych terenów w pianie, niezgodnie z minimalnymi wskaźnikami powierzchni biologicznie czynnej ustalonej w studium - 60 %, pełnomocnik podniósł, iż dla spełnienia tego wymogu ważne jest, aby spełniał je cały teren ustalony w studium w ramach sporządzanego planu miejscowego, zapewniając właściwe proporcje przyrodnicze. W planie zbilansowano powierzchnię biologicznie czynną wszystkich terenów ustalonych planem w granicach nakazu utrzymania 60% powierzchni biologicznie czynnej określonych w studium. Uśredniony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyniósł 56 %, przy czym nie uwzględniono w nim powierzchni biologicznie czynnej znajdującej się w liniach rozgraniczających terenów komunikacji. Pełnomocnik dodatkowo podkreślił, że nie wszystkie tereny ustalone w planie mogły spełniać wymogi minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalonej w studium, bowiem obszary te zostały już zainwestowane i zurbanizowane.

4. Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak określenia linii zabudowy dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę tj. 5UKr, 18UA, 27UN, 24MW i 28US/ZP, organ podniósł następujące kwestie:

a) obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ww. ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

b) na terenie 5UKr - oprócz istniejącego obiektu sakralnego, przewidziano w planie miejscowym ustalenie dominanty przestrzennej tj. obiektu, który ma tworzyć wraz z placem przedwejściowym cmentarnym przestrzeń publiczną o wysokich walorach przestrzenno-plastycznych. Ustalenie w tym wypadku linii zabudowy mogłoby stanowić przeszkodę dla osiągnięcia tego celu. Z tego względu określenie dokładnych linii zabudowy celowo pozostawiono odpowiednim organom architektoniczno - budowlanym, które na podstawie kompletnej dokumentacji projektowej i po uzyskaniu odpowiednich opinii i uzgodnień, biorąc pod uwagę ład przestrzenny, wydadzą stosowne pozwolenie na budowę.

c) brak określenia linii zabudowy na terenie 18 UA znajduje swoje uzasadnienie w aktualnie istniejącym sposobie zagospodarowania tego terenu. Jest to teren Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którym powstał nowy, lecz już ukończony przestronny obiekt, szczegółowo zaprojektowany. Wyznaczenie na tym terenie linii zabudowy nie ma w tym przypadku żadnego uzasadnienia faktycznego, a co więcej mogłoby stanowić jedynie utrudnienie dla kształtowania ładu przestrzennego.

d) wskazywany przez Wojewodę teren 27 UN jako nieposiadający wyznaczonej linii zabudowy, podobnie, jak wyżej opisany, jest już zagospodarowany. Teren jednostki znajduje się, zgodnie z ustaleniami § 7 ust 1 pkt 3 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, dla której ustala się ochronę rozplanowania, ograniczenia gabarytów, ochronę stanu istniejącego oraz ograniczenie sposobu użytkowania miejsca. Szczegółowe ustalenia dla zagospodarowania obszarów objętych strefami konserwatorskimi znajdują się w § 7.1 pkt. 4. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zasady nie pozwalają na inne - aniżeli istniejące w chwili obecnej - rozplanowanie zabudowy, stąd też ustalenie na tym terenie linii zabudowy nie znajduje podstaw dla już ukształtowanej historycznej zabudowy.

e) teren 28 US/ZP znajduje się również w strefie konserwatorskiej KZ-C oraz KZW, dla którego obowiązują ustalenia § 7 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego wskazujące "wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z historycznym sąsiedztwem i przesłaniających obiekty zabytkowe...". Kształtowanie zabudowy na tym terenie ma w pierwszej kolejności spełnić te nadrzędne parametry, zaś linie zabudowy będą pochodną ich zastosowania, a co za tym idzie ukształtowane zostaną w procesie projektowania architektonicznego, nie zaś w procesie planowania przestrzennego.

f) dla terenu 24 MW nie ustalono linii zabudowy wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] na odcinku od ul.[...] do ul. [...], bowiem teren ten w części objęty został strefą konserwatorską KZ-W, a co za tym idzie zgodnie z zapisami § 7 ust. 1 pkt 4 lit. h planu miejscowego, kształtowanie zabudowy musi być poprzedzone kompleksową oceną stanu i funkcjonowania obszaru, opartą na analizach, łącznie ze studiami krajobrazowymi i panoram.

g) w tych przypadkach, w których brak linii zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenów przyległych do pasa drogowego, pełnomocnik organu stwierdził, że zastosowanie znajdzie przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. u. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), określający odległość w jakiej winny być sytuowane obiekty budowlany od zewnętrznej krawędzi jezdni w zależności od rodzaju drogi.

5. Odnosząc się do zarzutu ustalenia różnego rodzaju przeznaczenia dla terenu 1KPr organ podkreślił, że dla omawianego terenu zostało ustalone jedno przeznaczenie, a mianowicie "samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową". Przeznaczenie to ustalono także w kwestionowanym przez Wojewodę zapisie § 18 ust. 1 uchwały. Zapis ten nie dotyczy przeznaczenia terenu, ale sposobu jego zagospodarowania, nie ma tu więc sprzeczności i nie ustalono różnego przeznaczenia dla tego samego terenu.

6. Odnosząc się natomiast do zarzutu przyjęcia w planie ustaleń wykraczających poza dopuszczalny zakres ustaleń planu, pełnomocnik organu wskazała, że kwestionowane przez organ nadzoru zapisy miejscowego planu, dotyczące obiektów wpisanych do rejestru zabytków, mają jedynie walor informacyjny i umieszczone zostały na wyraźne żądanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 4.07.2005 r., które było odpowiedzią na zawiadomieniem o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania.

7. W kwestii ustaleń stanowiących przedmiot procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz naruszenie właściwości organów w zakresie podziałów pełnomocnik organu wskazała, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy (§ 11 uchwały) dotyczą w całości procedury scalania i podziału nieruchomości, a nie procedury podziału nieruchomości. Ustalenia te w ocenie organu zostały mylnie odczytane.

8. Odnosząc się do zarzutu niespójności ustaleń ogólnych i szczegółowych dotyczących zasad zagospodarowania korytarzy wymiany powietrza pełnomocnik zgodził się, że nie we wszystkich ustaleniach szczegółowych zostały powtórzone ustalenia ogólne dotyczące w/w zasad. Jednakże w ocenie organu ustalenia ogólne nie wyłączają żadnych terenów (poza terenami powyżej ul. [...]), spod ich stosowania czyli obowiązują we wszystkich ustaleniach szczegółowych.

9. Za niezasadny uznano również zarzut stosowanie odrębnych oznaczeń graficznych (dot. terenu 24). Wskazano, że kwestionowane przez Wojewodę oznaczenie zostało użyte zgodnie z § 4 .2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, jako ustalenie dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Zapisy te są jasne, precyzyjne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

10. Odnosząc się do wymogów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] dotyczących zakazu zabudowy klinów napowietrzających i innych ograniczeń wskazano, iż wszelkie ograniczenia, poza zakazem zabudowy klinów napowietrzających, zostały w planie spełnione. Podkreślono, że zakaz zabudowy klinów napowietrzających nie został wprowadzony w studium W. W przedmiotowym studium wskazano jedynie, że zakazuje się lokalizowania urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza oraz zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza. Z zapisów tych w ocenie nie wynika aby przyjęte w planie miejscowym dla tego terenu ustalenia dotyczące dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej były sprzeczne z rozporządzeniem Wojewody Nr [...].

11. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez poprowadzenie linii rozgraniczających ulicy po terenie zamkniętym pełnomocnik wskazał, że al. [...] wrysowana została na mapę zasadniczą, jako istniejąca. Poza inwentaryzacją tej ulicy na mapie zasadniczej nie dokonano jednak żadnych formalnych czynności z zakresu stanu własności ani władania i podziału nieruchomości. Również w ewidencji gruntów nie wykazano użytku pod drogą ani też nie wydzielono na tym odcinku działek drogowych. Jedyną wskazówką dotyczącą zasięgu zrealizowanej inwestycji były linie rozgraniczające wydane w czasie gromadzenia dokumentacji projektowej dla tej inwestycji (etapowa linia rozgraniczająca [...] [...].05.98 r. nr [...] r.). Ponieważ decyzje administracyjne dotyczące [...] były we właściwości wojewody, mógł wydać on taką decyzję również dla terenów zamkniętych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdzą nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody [...]w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji zasługuje na uwzględnienie. W pozostały zaś zakresie skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

VII. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewoda nie dokona oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie (93 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego

w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2012 r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony (wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie) do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu [...] marca 2012 r., sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). - dalej w skrócie: u.p.z.p, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu.

VIII. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postanowionego przez Wojewodę zarzutu względem przedmiotowego planu, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego, na części działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym w myśl przepisów art. 4 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4, spod określonej samodzielności gminy wyłączone zostały między innymi tereny zamknięte.

Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

W myśl § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., projekt rysunku planu powinien zawierać tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych.

Jeśli chodzi o definicję terenu zamkniętego, to u.p.z.p. w art. 2 pkt 11 odsyła w tym względzie do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu na dzień uchwalenia kontrolowanego planu - t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287).

Stosownie do art. 2 pkt 9 cyt. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.

Analiza powyższych regulacji wskazuje, że w odniesieniu do terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (tereny kolejowe), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.).

Z tekstu planu oraz załącznika graficznego do uchwały jednoznacznie wynika, że wskazana w skardze Wojewody działka nr ew. [...] z obrębu [...], objęta została zaskarżonym planem miejscowym. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...] otrzymała status prawny terenu zamkniętego.

Ustalenia planu miejscowego obejmowały zatem tereny, co do których organy gminy nie miały kompetencji planistycznych. Włączenie terenu zamkniętego do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 u.p.z.p., co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy mieć na uwadze, że w świetle przepisu art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z naruszeniem zasad sporządzania planu ( tu: zasady nieobejmowania nim terenów zamkniętych) zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przeznaczonej pod teren węzła drogowego 2KD-GP (zarówno w części tekstowej i graficznej - rysunku planu).

IX. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut Wojewody wskazujący na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wobec ustalenia w planie przeznaczenia innego niż leśne, na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych tej działki.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do art. 17 pkt 8 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy zobowiązany jest uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 2 ww. ustawy).

Sąd przychyla się do stanowiska pełnomocnika organu, że w stosunku do działki o nr [...] z obrębu [...] nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przedmiotowa działka w ewidencji gruntów opisana jako las, stanowi część terenu oznaczonego w planie jako 30 U/ZP- czyłi usługi nieuciążliwe bez określenia ich profilu w zieleni. Dla przedmiotowego terenu plan zakłada ochronę istniejącej zieleni oraz zakaz wycinki starszych niż 10- Itenie drzew. Ustalenia planu dotyczące terenu 30 U/ZP zawierają również zapisy o ochronie istniejącej zieleni, w tym również terenów leśnych. Jak trafnie wskazuje pełnomocnik organu zgodnie z zapisami planu nie jest możliwe zainwestowanie tych terenów pod inny cel niż leśny. Z tego też względu, wbrew twierdzeniom Wojewody, przy sporządzaniu planu nie było obowiązku uzyskania dla przedmiotowej działki zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie naruszono tym samym procedury sporządzania planu.

X. Jeśli chodzi natomiast o ustalenia dla terenu 1 KPr, gdzie na rysunku planu został wytyczony samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową, Sąd w tym względzie przychyla się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 567/08), według którego lokalizacja na terenach rolnych i leśnych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne.

Przyjęcie poglądu o braku zmiany przeznaczenia dla terenu 1 Kpr, na którym został wytyczony samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową pozwala stwierdzić, że Rada W. w trakcie procedury planistycznej nie była obowiązana do uzyskania zgody na jego przeznaczenie na inne cele niż leśne, zatem nie mogła naruszyć wskazanych przez organ nadzoru przepisów, tj. art. 15 ust. I.u.p.z.p. i art. 17 pkt 8 oraz przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

XI. Nie do zaakceptowania pozostaje również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium w zakresie zarówno przeznaczenia terenów, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jak i ustaleń dotyczących korytarzy wymiany powietrza.

Na wstępie należy wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż określona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" oznacza bowiem stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy też "niesprzeczność". Nie oznacza jednak, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11). Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. II OSK 466/11) . Zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego.

1. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów. Dla terenu 1KPr w planie miejscowym ustalono przeznaczenie - samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową. Nie można zgodzić się z organem nadzoru, że ustalenie powyższego przeznaczenia na gruntach, które w studium określone były jako leśne, stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wskazywano, lokalizacja na terenach leśnych ścieżek rowerowych o nawierzchniach nieutwardzonych, przebiegających po linii już istniejących ścieżek nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na nieleśne.

2. Dla spełnienia natomiast wymogu zgodności planu ze studium w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej istotne jest aby spełniał je cały teren ustalony w studium w ramach sporządzonego planu miejscowego. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że dla spełnienia wymogu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wystarczające jest zbilansowanie powierzchni biologicznie czynnej wszystkich terenów ustalonych planem w granicach nakazu utrzymania 60 % powierzchni biologicznie czynnej określonej w studium. Taka wykładnia wymogu "zgodności" planu ze studium pozwala uwzględnić, że w obszarze objętym studium, a następnie planem znajdują się tereny już zainwestowane. Sporządzony bilans dla terenów objętych planem, dla którego w studium ustalono nakaz utrzymania 60% powierzchni biologicznie czynnej wskazuje, że na terenie [...] utrzymano praktycznie wskaźnik dotyczący powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ustalonym w studium. Dla tego terenu uśredniony wskaźnik wyniósł 56 %, przy czym należy mieć na uwadze, że we wskaźniku tym nie uwzględniono powierzchni biologicznie czynnej znajdującej się w liniach rozgraniczających terenów komunikacji, dla których przyjęto wskaźnik 0%.

3. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia w zaskarżonym planie wymogu dotyczącego zakazu zabudowy klina napowietrzającego zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...], słusznie pełnomocnik organu podnosi, że studium W. nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy klinów napowietrzających. Studium, które z mocy prawa wiązało Rade W. przy uchwalaniu zaskarżonego planu dla terenu [...] przewiduje możliwość zabudowy, przy czym nakłada obowiązek aby zabudowa ta umożliwiała swobodny dopływ i przepływ powietrza. Możliwość zatem wprowadzenia w planie zapisu o wyłączeniu danego terenu spod zabudowy, która wyczerpywałaby ochronę klinów napowietrzających przewidzianą w rozporządzeniu nr [...], nie istniała, bowiem świadczyłaby o naruszeniu obowiązku zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Wprowadzenie zakazu zabudowy byłoby możliwe o ile uprzednio dokonano by zmiany obowiązującego studium, ewentualnie uchwalono by nowe studium dla W. W aktualnym stanie, w planach miejscowych uchwalanych na terenach W., dozwolone jest więc wprowadzanie zabudowy na terenie korytarzy napowietrzających, jednak na zasadach określonych w studium. W zaskarżonym planie miejscowym w części ogólnej odwołano się do wymagań w zakresie ochrony powietrza. Umieszczenie tych wymogów w części ogólnej, bez powtórzenia ich w ustaleniach szczegółowych, nie może być uznane za naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały.

XII. Przy rozpatrywaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie na rysunku planu linii zabudowy dla terenów: 5 UKr, 18 UA, 27 UN, 24 MW i 28 US/ZP w pierwszej kolejności należy odwołać się do przesłanek zawartych w art. 28 u.p.z.p. a dotyczących podstaw stwierdzenia nieważności planu.

Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten mówi zatem o:

- naruszeniu zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy,

- naruszeniu trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne - a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały,

- naruszeniu właściwości organów.

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że "istotne naruszenie trybu postępowania" należy rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010 r., sygn. II SA/Po 184/10).

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do obowiązkowych elementów, jakie

powinny się znaleźć w planie miejscowym. Do tych elementów ustawodawca zaliczył

m.in. linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że mimo iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w tym przepisie nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (wyrok NSA z: 6.5.2010 r., II OSK 424/10; 6.10.2011 r., II OSK 1335/11).

Wojewoda [...] jako sankcję za opisane powyżej naruszenia (brak linii zabudowy) wskazał nieważność zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła, że okoliczności faktyczne panujące na obszarze objętym planem nie uzasadniały, aby konieczne były takie ustalenia. Naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się Rada W., nie miały więc charakteru istotnego.

1. Na terenie 5Ukr, jak słusznie zauważył organ nadzoru, Rada W. nie ustaliła linii zabudowy. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy dla tego terenu - oprócz istniejącego obiektu sakralnego- przewiduje ustalenie dominanty przestrzennej, tj. obiektu, który ma tworzyć przestrzeń publiczną o wysokich walorach przestrzenno-planistycznych. Ustalenie w tym wypadku linii zabudowy, która z definicji stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, mogłoby uniemożliwić uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektoniczych. Określenie dokładnej linii zabudowy i innych parametrów pozostawiono w omawianym przypadku odpowiednim organom architektoniczno-budowlanym, które na podstawie kompletnej dokumentacji projektowej i po uzyskaniu odpowiednich opinii i uzgodnień wydadzą stosowne pozwolenie na budowę.

2. Brak określenia linii zabudowy na terenie 18 UA również nie ma charakteru istotnego, bowiem znajduje swoje uzasadnienie w aktualnie istniejącym sposobie zagospodarowania tego terenu. Brak linii zabudowy dla terenu 18 UA jest spowodowany istniejącą zabudową już zrealizowaną w tym terenie.

3. Również wskazany przez Wojewodę teren 27 UN jest już zagospodarowany. Teren ten znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego. Jak słusznie zauważa pełnomocnik organu, szczegółowe ustalenia dla zagospodarowania obszarów objętych strefami konserwatorskimi znajdują się w § 7.1 pkt 4. zaskarżonego planu. Zasady te nie pozwalają na inne, aniżeli istniejące w chwili obecnej rozplanowanie zabudowy. Niewyznaczenie zatem linii zabudowy dla terenu 27 UN, wobec już ukształtowanej na tym terenie historycznej zabudowy, w ocenie Sądu nie stanowiło wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności kontrolowanego planu miejscowego.

4. Wskazany przez Wojewodę teren 28 US/ZP także znajduje się w strefie konserwatorskiej, dla którego obowiązują ustalenia zawarte w § 7.1 pkt 4 zaskarżonego planu. Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się w tym zakresie Rada W., nie miały charakteru istotnego. Nie dawały zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym przez Wojewodę.

5. Linii zabudowy nie ustalono także dla terenu 24 MW wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] odcinku od ul.[...] do ul. [...].

Podkreślenia wymaga, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych, ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym przepisie w istocie wyznaczają linie zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Dlatego też zdaniem Sądu, skoro w planie określono minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych, zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, zarzut braku linii zabudowy jest nieuzasadniony.

XIII. Nietrafne okazały się również zarzuty zawarte w skardze wskazujące na istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Według przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien bowiem określać obowiązkowo również zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada W. zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem, mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust 2 pkt4 u.p.z.p. ale również art. 7 pkt4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków.

Sąd podziela stanowisko pełnomocnika organu, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia ochrony zabytku zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, mieszczą się w przepisach upoważniających do ich stanowienia i są spójne z regulacją ustawową.

XIV. Wbrew twierdzeniom Wojewody w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Według przywołanego przepisu zapisane w tekście planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać: określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie.

W świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń.

Powyższe oznacza jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Ma jedynie uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń dotyczących wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Z treści badanej uchwały wnika, że w § 11 określone zostały szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, przytoczone zapisy planu nie odnoszą się do zasad podziału nieruchomości - materii zastrzeżonej ustawowo dla organu wykonawczego gminy. W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast parametry, które powinny być uzyskane w wyniku scalania i podziału nieruchomości, co wyczerpywało dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Podsumowując należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Wojewody naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się Rada W. , poza naruszeniem wskazanym w pkt VII uzasadnienia niniejszego wyroku, nie miały charakteru istotnego. Nie dawały zatem podstaw do uwzględnienia w całości skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całym zakresie wskazanym przez Wojewodę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji, natomiast na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji.