Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 963/18 w sprawie ze skarg I. R., J. K., J. S., K. S., P. W., W. K., Z. P. i Z. K., J. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 963/18 w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego imienia strony skarżącej: "P. W." wpisuje prawidłowo: "P. W."; 2) oddala skargę kasacyjną; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. K., K. S., P. W., W. K., Z. P. i Z. K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 5) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 6) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz I. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 963/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg I.R., J.K., J.S., K.S., P.W., W.K., Z.P. i Z.K., J. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia 13 marca 2018 r. oraz decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia 22 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako dawna hip. nr [...], obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 615 m², objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret".

Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. kiedy ukazało się stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

W dniu 11 czerwca 1948 r. działający w imieniu F.K., A.G., I.S. i W.B. adwokat T.N. złożył w Wydziale Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o przyznanie dotychczasowym właścicielom za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr policyjny [...], nr hip. [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa orzeczeniem administracyjnym z dnia 9 lipca 1951 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa oraz orzekło o natychmiastowej wykonalności tego orzeczenia.

W.B. oraz A.G. wnieśli odwołania od ww. orzeczenia administracyjnego.

Decyzją z dnia 30 września 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

W dniu 27 maja 1990 r. - na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) - przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana. Decyzją z dnia 5 lipca 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina Dzielnica Warszawa-Śródmieście nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z wyłączeniem 4 lokali sprzedanych.

Pismem z dnia 3 lutego 1994 r. A.G. i M.S. wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 9 lipca 1951 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 września 1951 r.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 9 stycznia 1995 r.:

1) stwierdził, że zaskarżone orzeczenie z dnia 9 lipca 1951 r. w określonej w aktach notarialnych części lokali nr 4, 7, 8 i 10 oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność;

2) stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 września 1951 r.

W związku ze stwierdzeniem w części nieważności orzeczenia z dnia 9 lipca 1951 r. do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy z dnia 11 czerwca 1948 r.

Wobec powyższego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 1 lipca 2009 r. orzekł o:

- ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego na rzecz: 1) K.S. w udziale wynoszącym 0,26834 części, 2) I.R. w udziale wynoszącym 0,13417 części, 3) A.R. w udziale wynoszącym 0,13417 części, 4) M.S. nieznanej z miejsca pobytu reprezentowanej przez kuratora - adwokata T.W., w udziale wynoszącym 0,10734 części, 5) A.H. w udziale wynoszącym 0,05367 części, 6) Z.P. w udziale wynoszącym 0,05367 części, 7) P.W. w udziale wynoszącym 0,01789 części, 8) M.B. w udziale wynoszącym 0,01789 części, 9) E.S. w udziale wynoszącym 0,01208 części, 10) D.W. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 11) P.W. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 12) A.P. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 13) Z.K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 14) J.S. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 15) A.M. w udziale wynoszącym 0,00537 części, 16) W.K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 17) J.K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 18) J.S. w udziale wynoszącym 0,00403 części, tj. w łącznym udziale wynoszącym 0,85870 części do gruntu o powierzchni 615m², położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...]:,

- ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu w wysokości 528,10 zł płatnego z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Urzędu m.st. Warszawy,

- ustaleniu, że czynszu symbolicznego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego.

Protokołem z dnia 14 lutego 2011 r. m.st. Warszawa (działające za pośrednictwem Zarządu Dzielnicy Śródmieście) przekazało beneficjentom ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy budynek (z wyłączeniem Lokali) wraz z dotyczącą go dokumentacją.

Umową zawartą w dniu 24 marca 2011 r. i objętą aktem notarialnym Rep. A nr [...] ustanowione zostało na rzecz beneficjentów - w łącznym udziale wynoszącym 85870/100000 (a więc z pominięciem udziałów związanych z własnością sprzedanych uprzednio lokali) - prawo użytkowania wieczystego gruntu. Wpis tego prawa w księdze wieczystej nastąpił w dniu 3 czerwca 2011 r.

Umową przedwstępną z dnia 21 stycznia 2013 r., objętą aktem notarialnym Rep. A nr [...] beneficjenci (z wyłączeniem M.S.) zobowiązali się do zawarcia umowy sprzedaży udziałów przysługujących im w prawach do nieruchomości na rzecz F. sp. z o.o. S.K.A.

Aktem notarialnym z dnia 18 czerwca 2013 r. Rep. A nr [...] beneficjenci (z wyłączeniem M.S.) sprzedali za kwotę [...] zł na rzecz J. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. przysługujący im w prawie własności budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu udział wynoszący łącznie 75136/100000 części.

Również umową z tego samego dnia za kwotę [...] zł spółka nabyła od nieznanej z miejsca pobytu M.S. reprezentowanej przez kuratora - adwokata T.W. przysługujący jej udział 0,10734 części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W następnych latach Spółka Komandytowo - akcyjna J. sp. z o.o. zawarła szereg umów o zawarcie umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali.

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - które zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r.

Następnie Komisja - po przeprowadzeniu jawnej rozprawy w dniu 18 października 2017 r. - decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz nadała tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

W uzasadnieniu stwierdziła, że przy wydawaniu ww. decyzji doszło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez Prezydenta m.st. Warszawy poprzez:

1) nieustalenie przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego, tj. z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu;

2) nieustalenie podmiotu uprawnionego w odniesieniu do udziału w wysokości 0,10734 części w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu;

3) naruszenie prawa poprzez nierozstrzygnięcie o całości praw i roszczeń do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tj. z rażącym naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu.

Ponadto organ uznał, że samo wydanie tej decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż najemcy lokali komunalnych stracili swój dotychczasowy status stając się stroną umów cywilnoprawnych, a stawki czynszu były sukcesywnie podnoszone od nieco ponad 6 zł, by finalnie osiągnąć 70 zł za m2 - co z uwagi na brak możliwości terminowego regulowania czynszu najmu w tej wysokości skutkowało dobrowolnym opuszczeniem lokalu przez najemców albo orzeczeniem o ich eksmisji. Zaistniała zatem przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego wraz z odrębną własnością budynku na rzecz J. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. nastąpiło natomiast w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości warszawskiej.

Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji I.R. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, natomiast J. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z.K., K.S., W.K., J.K., J.S. i Z.P. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 22 listopada 2017 r. Skargę ale tylko na uzasadnienie decyzji - wniosło także Miasto Stołeczne Warszawa.

Z uwagi na treść art. 54 § 1 p.p.s.a., Komisja rozpoznała wszystkie skargi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 13 marca 2018 r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa:

I. uchyliła decyzję własną z dnia 22 listopada 2017 r. w całości i w tym zakresie:

II. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r. i w tym zakresie:

III. odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. uzupełniła zaś ww. decyzję poprzez dodanie w rozstrzygnięciu tej decyzji po pkt III pkt IV w brzmieniu:

"IV. nakazuje Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską położoną w W. przy ul. [...], opisaną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], w części 0,8587 na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)."

W uzasadnieniu Komisja, oceniając decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r. stwierdziła, że dokonał on:

1) nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu, który to przepis nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, a jego nieprawidłowa wykładnia doprowadziła do pominięcia pozytywnej przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego, jakim było posiadanie gruntu na dzień złożenia wniosku dekretowego;

2) nieprawidłowo określił strony postępowania, co doprowadziło do tego, iż właściciele wyodrębnionych lokali nie mieli zapewnionego udziału w postępowaniu na prawach strony;

3) nie zastosował art. 76 § 3 k.p.a. dla oceny treści postanowienia spadkowego, co doprowadziło, iż za stronę uznano M.S. w sytuacji, gdy z mocy prawa osoba ta utraciła prawo do nabycia spadku po dotychczasowym właścicielu nieruchomości;

4) nie rozważył, czy w sprawie nie zaszła jakakolwiek inna przesłanka negatywna dla ustanowienia użytkowania wieczystego.

Komisja zajęła się także oceną nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, stwierdzając że spółka J. nabywając prawa do wynoszącego 0,85870 części udziału w nieruchomości przy ul. [...] pozostawała w złej wierze. Doszło tym samym do wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i równocześnie w badanej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne określone w art. 2 pkt 4 ustawy.

Na zakończenie Komisja dokonała oceny zaskarżonej decyzji z dnia 22 listopada 2017 r. stwierdzając, że - rozpoznając po raz pierwszy tę sprawę - nie ustaliła okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r.

Na powyższą decyzję z dnia 13 marca 2018 r. uzupełnioną postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. skargi wnieśli: Miasto st. Warszawa (w zakresie obejmującym wskazane części uzasadnienia), I.R., K.S., W.K., J.K., Z.K., J.S., Z.P. i P.W. oraz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny J. sp. z o.o. S.K.A.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję I i II instancji uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie (choć nie wszystkie zarzuty w nich formułowane okazały się trafne).

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że wydając postanowienie z dnia 28 marca 2018 r. o uzupełnieniu decyzji z dnia 13 marca 2018 r. Komisja naruszyła w sposób istotny art. 111 § 1a k.p.a. Dlatego też decyzja Komisji w zakresie objętym punktem IV jest wadliwa - co powoduje konieczność jej uchylenia w tej części.

Odnosząc się do stanowiska Komisji, że wniosek dekretowy - złożony w terminie przez adwokata T.N. pochodzi od osoby nieuprawnionej, gdyż brak uwierzytelnionego pełnomocnictwa należy traktować jako brak pełnomocnictwa w ogóle Sąd zauważył, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), dalej jako "r.p.a." (obowiązujące w dacie składania wniosku) nie precyzowały formalistycznie sposobu uwierzytelniania odpisów pełnomocnictw przez adwokatów. Ponadto organy rozpatrujące wniosek dekretowy miały możliwość żądania uzupełnienia braku formalnego - gdyby miały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie wiarygodności pełnomocnictwa adwokata T.N. do złożenia wniosku dekretowego. Skoro tego nie zrobiły to znaczy, że wątpliwości takich nie miały i dlatego też nie żądały uzupełnienia złożonego odpisu pełnomocnictwa. Również fakt wniesienia odwołania przez W.B. i A.G. od decyzji z dnia 9 lipca 1951 r. potwierdza istnienie pełnomocnictwa złożonego na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Skoro budynek znajdujący się na tej nieruchomości pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, przynależały mu także atrybuty tego prawa, w tym prawo posiadania. To z kolei rozciągać się musiało także na grunt, na którym był on posadowiony. W konsekwencji czego, złożony przez niego w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek, w sposób oczywisty nie mógł być zakwestionowany ze względu na niespełnienie ustanowionego w tym przepisie warunku posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia.

Ponadto Sąd zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy faktu posiadania przedmiotowej nieruchomości przez byłych właścicieli w dacie składania wniosku dekretowego nie sposób było zakwestionować. Nieruchomość ta - co jest okolicznością niesporną - w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tytuł prawno-rzeczowy do niego pozostał zatem, w świetle przyjętych w dekrecie rozwiązań, przy dotychczasowych właścicielach. Ponadto faktyczne sprawowanie przez nich władztwa potwierdza fakt, że jedna ze współwłaścicielek A.G. zamieszkiwania w tym budynku i zajmowała się administracją domu.

Sąd nie zgodził się także z Komisją, że podstawą do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej było rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez Prezydenta m.st. Warszawy poprzez nieustalenie podmiotu uprawnionego w odniesieniu do udziału F.S. w wysokości 0,10734 części w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu uszło uwadze Komisji, że w obowiązującym stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 k.c., spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 2 k.c. "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Skoro zaś takie dokumenty w toku postępowania dekretowego zostały przedłożone, to respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z nich domniemania prawnego, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa.

W związku z powyższym rozważania Komisji dotyczące "nieustalenia podmiotu uprawnionego w odniesieniu do udziału F.S.", czy też braku działań ze strony Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego, a w efekcie beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ww. prawomocne postanowienie spadkowe, dopóty jest ono wiążące zarówno dla Prezydenta m.st. Warszawy, Komisji jak i Sądu - co wynika z treści art. 365 § 1 k.p.c.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest również stanowisko Komisji, że decyzja z dnia 1 lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na rażącym naruszeniu art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu poprzez nierozstrzygnięcie o całości praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] - zgodnie z treścią wniosku dekretowego.

Oceniając ten zarzut Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej prawidłowo stwierdził, że ponowne rozpatrzenie przez niego wniosku dekretowego następuje wyłącznie w zakresie, w jakim Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nadzorczą z dnia 9 stycznia 1995 r. stwierdził nieważność dawnych odmownych decyzji dekretowych i że jednocześnie z orzekania została wyłączona część nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a więc część nieruchomości odpowiadająca sprzedanym lokalom mieszkalnym nr 4, 7, 8 i 10 - co do których w ww. decyzji nadzorczej Minister stwierdził wydanie odmownych decyzji dekretowych z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Zatem właściciele tych mieszkań nie mają interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu, które nie dotyczy ich udziałów w tej nieruchomości.

Również okoliczność nieustalenia, komu przysługuje brakujące 0,00004 udziału w części gruntu tej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w sprawie i praktycznie nie ma wpływu na wielkość udziałów poszczególnych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Sądu ww. brakujący udział wynika z faktu zmiany - od 1994 r. - sposobu obliczania wielkości udziałów - z ułamków dziesiętnych (które były zaokrąglane) na ułamki zwykłe.

Sąd nie podzielił też zarzutu Komisji, że wydanie decyzji z dnia 1 lipca 2009 r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym - w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Literalna treść tego przepisu jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy tą decyzją, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że opisane przez Komisję działania - podwyżka czynszu, remont kamienicy - nie są normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Sąd podzielił przy tym twierdzenia skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy, że Prezydenta nie można obciążać skutkami działań w stosunku do lokatorów zamieszkujących na tej nieruchomości. Skutki opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem przez organ kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej, lecz są następstwem niezależnych działań osób, które je podjęły i ewentualnie powinny zostać poddane ocenie w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym. Decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, a sam budynek, w którym zamieszkiwali lokatorzy, przez cały czas pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu. To zaś oznacza, że także w bezpośrednim rozumieniu tego słowa, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami jej beneficjentów podjętymi po jej wydaniu. Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, że istotny tj.posiadający doniosłość prawną, jest, jedynie adekwatny związek przyczynowy , który wiąże zaistnienie ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Zwrócono uwagę, że w rozumieniu przepisu art.361 § 1 k.c. przyjęte zostało, iż badanie wystąpienia związku przyczynowego składa się z dwóch etapów.Pierwszy z nich obejmuje tekst conditio sine qua non, czyli potrezbę ustalenia, czy miedzy ogniwami łańcucha przyczynowo-skutkowego w ogóle występuje jakikolwiek związek. Dopiero wynik pozytywny umożliwia przejście do drugiego etapu, a więc do zbadania normalności następstw zdarzenia sprawczego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia, to taki skutek, który "zazwyczaj" w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem jeżeli jest zwykłym, typowym naturalnym następstwem tego typu rzeczy.

Podsumowując Sąd uznał, że decyzja reprywatyzacyjna była wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że zaistnienie przyczyny - o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy - nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne.

Oceniając zaś podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej (art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy) Sąd uznał, że Komisja w sposób nieuprawniony samowolnie rozszerzyła zakres stosowania tego przepisu - mimo jego wyraźnego brzmienia wykluczającego możliwość swobodnej interpretacji. Skoro przepis ten stanowi o "przeniesieniu roszczeń" - to nie można go zastosować do "przeniesienia praw"- zatem decyzja Komisji w tym zakresie została wydana z naruszeniem ww. przepisu. Ponadto, aby przepis ten można było zastosować (w przypadku umowy dotyczącej przeniesienia roszczeń), musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej takiego uprawnienia ani przepisy ustawy, ani też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Poza tym - nawet gdyby przyjąć koncepcję Komisji, że art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy ma zastosowanie również do przeniesienia praw - to w przedmiotowej sprawie Komisja nie dysponowała prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz w prawie własności posadowionego na nim budynku z interesem społecznym. Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Ponadto Komisja - odwołując się szeroko w uzasadnieniu decyzji do kwestii interesu społecznego - pomija fakt, że art. 7 ust. 2 dekretu nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący Prezydenta m.st. Warszawy - w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek - do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na inne przesłanki np. interesu społecznego, słusznego interesu obywateli czy też konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych.

Ponieważ podstawą uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lipca 2009 r. był art. 29 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 4 ustawy, dlatego też Sąd nie oceniał prawidłowości rozważań Komisji co do nieodwracalności skutków prawnych tej decyzji - uznając, że byłoby to przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarzucając naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 i z 2018 r., poz. 431), dalej jako "ustawa" w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy badania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono - jak przyznaje sam Prezydent m.st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 11 i 12 ust. 2-3 i 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), dalej jako "r.p.a.", poprzez odmowę ich zastosowania, co wynikało z uznania, iż wniosek dekretowy z dnia 11 czerwca 1948 r. dotyczący nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] był wnioskiem złożonym w terminie przez osobę uprawnioną, tj. adw. T.N., z uwagi na sporządzony przez niego odpis pełnomocnictwa dołączony do wniosku i znajdujący się w aktach sprawy, podczas gdy okoliczności konkretnej sprawy wskazywały na zasadność w uchyleniu nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że wniosek dekretowy nie został złożony przez osobę uprawnioną, z uwagi na brak pełnomocnictwa, co w konsekwencji pozwalało na uznanie, iż czynność złożenia wniosku dekretowego złożonego w imieniu osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, była nieskuteczna i nie mogła stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego gruntu;

3) art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy może nastąpić wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy;

a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisji że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania i wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy;

b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego,

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

4) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku przepisanym prawem terminie;

5) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne. Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z form rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 29 ust. 2-4 ustawy;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa materialnego;

7) art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 5 dekretu i art. 8 dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;

8) art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy oraz zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 8 dekretu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 8 dekretu), przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd do uznania braku podstaw do uchylenia (stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) przez Komisję nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste z przyczyn omówionych szeroko w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, co uprawniało Komisję do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy;

9) art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie mogą być uznane za pozostające w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym nie można ich uznać za skutki dokonanej reprywatyzacji, podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w stosunku do lokatorów komunalnych zamieszkujących budynek przy ul. [...] w Warszawie, co powoduje że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonaną reprywatyzacją a rażącym naruszeniem interesu społecznego w rozumieniu ww. przepisu;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy; tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało uchylenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie jej wadliwości w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu ww. uchybienia było prawidłowe i jako takie uzasadniałoby wzruszenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy, albowiem z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że Prezydent m.st. Warszawy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanki posiadania gruntu w dacie składania wniosku dekretowego przez osoby uprawnione \iv rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i pobieżnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, prowadzącej Sąd do wywiedzenia pozaprawnego domniemania w kwestii udzielenia przez osoby uprawnione w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu upoważnienia na rzecz adw. T.N. do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie i posiadania przez organ dekretowy wiedzy co do tego faktu, co wynikało ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu pełnomocnictwa, podczas gdy przyjęte przez Sąd założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, albowiem z akt sprawy wynika, że:

a) nieuwierzytelniony odpis pełnomocnictwa nie może zostać uznany za dokument uprawniający do reprezentowania osób uprawnionych w świetle art. 7 ust. 1 dekretu do złożenia wniosku dekretowego przez adw. T.N., zwłaszcza, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, jak i treść ustawy z dnia 4 maja 1938 r. Prawo o ustroju adwokatury nie uprawniały adwokatów do samodzielnego uwierzytelniania udzielonego im pełnomocnictwa;

b) brak jakichkolwiek dowodów świadczących za tym, by adw. T.N. kiedykolwiek legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu przez osoby uprawnione do złożenia wniosku w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu w dacie poprzedzającej złożenie wniosku dekretowego;

c) brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, jakoby adw. T.N. kiedykolwiek przedłożył lub okazał dokument pełnomocnictwa uprawniającego go do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej gruntu przy ul. [...];

- co stanowiło o naruszeniu przepisów art. 12 ust. 2, 3 i 5 r.p.a., w konsekwencji skutkując tym, że stanowisko Sądu w omawianym zakresie jest dowolne i jako takie narusza przepisy postępowania, prowadząc do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Komisji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ust. 2 i 3 r.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że organ dekretowy nie kwestionował zarówno faktu udzielenia pełnomocnictwa na rzecz adw. T.N., jak i samej poprawności sporządzenia przez ww. osobę odpisu dokumentu pełnomocnictwa, podczas gdy przedmiotowa okoliczność nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności brak w nim jakichkolwiek informacji pozwalających Sądowi - a wcześniej Prezydentowi m.st. Warszawy - na przyjęcie nieuprawnionego domniemania, że organ dekretowy dysponował pełnomocnictwem uprawniającym adw. T.N. do reprezentowania osób uprawnionych do złożenia wniosku w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 12 ust. 2, 3 i 5 r.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie przez osobę po tego uprawnioną, co wyklucza uznanie stanowiska Komisji, że przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent m.st. Warszawy naruszył rażąco powołany przepis poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego po terminie, podczas gdy w konkretnym przypadku brak podstaw do uznania, że wniosek dekretowy został złożony przez osobę działającą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu, z uwagi na brak wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa udzielonego adw. T.N., co w konsekwencji skutkuje tym, że nadzorowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że organ w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym na podstawie ustawy, w przypadku stwierdzenia braku prawidłowo uwierzytelnionego pełnomocnictwa winien wezwać do uzupełnienia tego braku lub potwierdzenia czynności złożenia wniosku dekretowego przez spadkobierców dawnych właścicieli, podczas gdy nawet wobec uznania, iż wniosek zostałby zgłoszony przez osobę spełniającą wymogi art. 12 ust. 1 r.p.a. to zatwierdzenie tego wniosku przez strony mogłoby być skuteczne jedynie do terminu wygaśnięcia uprawnienia, albowiem po upływie terminu określonego art. 7 ust. 1 dekretu, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony byłoby bezprzedmiotowe;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 dekretu poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że Komisja w sposób bezpodstawny zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nieustaleniu podmiotu uprawnionego w odniesieniu do udziału wynoszącego 0,10734 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości, podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną odstąpił od podjęcia czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, tj. przeprowadzenia dowodu przeciwko treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt 1 Ns 1117/00), stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu 7 stycznia 1940 r. F.S. - na podstawie rozwiązania przewidzianego art. 76 § 3 k.p.a. - z uwagi na ewidentną sprzeczność sentencji powołanego orzeczenia, z przepisami obowiązującego w dacie śmierci spadkodawcy przepisami Kodeksu Napoleona dotyczącymi spadków nieobjętych, które zostały otwarte przed dniem 1 stycznia 1947 r., mimo istnienia poważnych wątpliwości co do tego, czy za spadkobierców F.S. można uznać J.S. i M.S.;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że w przypadku decyzji reprywatyzacyjnej nie miało miejsca rażące naruszenie prawa z uwagi na nierozstrzygnięcie o całości żądania wniosku dekretowego poprzez zaniechanie orzeczenia o tym, komu przysługuje brakujące 0,00004 udziału w części nieruchomości warszawskiej, gdyż Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo określił wielkość poszczególnych udziałów następców prawnych dawnych właścicieli, podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa polegającym na rażącym naruszeniu ww. przepisów - poprzez nierozstrzygnięcie o całości praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]- zgodnie z treścią wniosku dekretowego, wyznaczającego zakres przedmiotowy sprawy;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, podczas gdy w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...], dopiero wydanie decyzji reprywatyzacyjnej skutkowało przekazaniem posiadania i zarządu nieruchomością przez m.st. Warszawa na rzecz beneficjentów w zakresie tak prawnym, jak i faktycznym, następnie umożliwiając wejście w pełnię praw z nią związanych przez J. sp. z o.o. S.K.A., co uzasadnia uznanie, że przedstawiony ciąg wydarzeń umożliwił w konkretnym przypadku powstanie stanu umożliwiającego - sprzyjającego zaistnieniu zdarzeń z udziałem lokatorów budynku - objętych hipotezą przepisu art. 30 ust 1 pkt 6 ustawy - ustalonych przez Komisję;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie zasadności skargi wniesionej przez m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy i uchylenie decyzji Komisji, podczas gdy skarżący wskazywał w sposób wyraźny, iż rozstrzygnięcie decyzji Komisji jest korzystne dla m.st. Warszawy i jako takie nie jest przedmiotem zaskarżenia, co w konsekwencji powoduje, że Sąd dopuścił się wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 40e ustawy w zw. z art. 38 ust 1 ustawy poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że organ wydając postanowienie z dnia 28 marca 2018 r. naruszył prawo, albowiem art. 40e ustawy dotyczący możliwości nakazania gminie przejęcia zarządu nieruchomością warszawską nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy wydanie ww. postanowienia uzupełniającego decyzję Komisji było prawidłowe i w pełni uzasadnione z uwagi na przemawiający za tym ważny interes społeczny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjna wniosła o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

K.S., W.K., J.K., Z.K., J.S., Z.P. oraz P.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli także o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa uzupełniło stanowisko w sprawie przedkładając opinię sporządzoną przez dr hab. prof. US Agnieszkę Choduń w przedmiocie zagadnienia: "Czy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) można ograniczyć jedynie do wykładni językowej?" oraz wniosło o potraktowanie ww. opinii jako wyjaśnień stanowiących poparcie stanowiska dotychczas prezentowanego w sprawie.

Natomiast Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do pisma procesowego z dnia 19 sierpnia 2021 r. dołączyła opinię językową prof. dr hab. Jerzego Bralczyka wnosząc o potraktowanie jej jako rozwinięcie stanowiska w sprawie.

W piśmie z dnia 14 września 2021 r. J. sp. z o.o. w W., wobec doręczenia ww. pisma z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz wobec doręczenia w dniu 23 lipca 2021 r. pisma pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy wraz z opinią sporządzoną przez dr hab. prof. US Agnieszkę Choduń, wniosła o dopuszczenie pisma jako uzupełnienie stanowiska strony i odniesienie się do załączonych opinii.

I.R. w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2022 r. wniosła zaś o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych,

a ponadto:

3) przyjęcie jako własnego stanowiska skarżącej argumentów i wniosków przedstawionych w załączonym artykule s.h., Kontrowersje wokół przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego a Kodeks Napoleona, "Monitor Prawniczy" 2021, Nr 9, s. 481-490 (załącznik nr 1), którego rozważania zostały zwieńczone konkluzją, że warunek posiadania gruntu odnosił się jedynie do następców prawnych;

4) pominięcie dokumentu prywatnego, załączonego do pisma Komisji z dnia 19 sierpnia 2021 r., w postaci opinii językowej prof. Jerzego Bralczyka, wydanej przed zapadnięciem wyroku WSA, ergo spóźnionej w postępowaniu kasacyjnym, a przede wszystkim oczywiście błędnej, skoro jej autor prowadzi rozważania nad kategorią osób prawnych jego (sc. właściciela) reprezentujących, które to pojęcie w ogóle nie występuje w art. 7 ust. 1 dekretu (mowa jest tam bowiem o osobach prawa jego (właściciela) reprezentujących, co czyni tę opinię także nierzetelna i nieprzydatna dla sprawy);

5) pominięcie dokumentu prywatnego, załączonego do pisma Komisji z dnia 19 sierpnia 2021 r., w postaci opinii prawnej z dnia 24 marca 2020 r., która to opinia zawiera argumenty i tezy błędne;

6) przyjęcie dokumentu prywatnego, załączonego do pisma Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 lipca 2021 r., w postaci opinii prawnej dr hab. prof. Uniwersytetu Szczecińskiego Agnieszki Choduń, z której to opinii jednoznacznie i trafnie wynika, że wykładnia art. 7 dekretu nie może wyczerpywać się w samym tylko brzmieniu tego przepisu;

7) przyjęcie w ramach aktualnego stanowiska skarżącej wszystkich jej dotychczasowych argumentów.

W piśmie z dnia 5 września 2023 r. pełnomocnik J.K., Z.K., Z.P., P.W., K.S. i W.K. poinformował, że zmarła J.S., a spadek w całości nabył Z.K..

Ponadto w piśmie z dnia 15 maja 2024 r. J.sp. z o.o. w W. zajęła stanowisko w sprawie wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I OPS 3/22.

W dniu 21 maja 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącej kasacyjnie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zawierające cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej, tj.:

1) zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, oznaczone numerami: 1, 3, 4, 5, 6 i 7;

2) zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, oznaczone numerami: 1 i 2.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zostały podtrzymane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 21 maja 2024 r. cofnęła wszystkie zarzuty dotyczące wynikającej z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przesłanki posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela lub prawnych następców prawnych i to zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt II lit. a ppkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 jak i przepisów postępowania zawarte w pkt II lit. b ppkt 1, 2, zarzuty te nie będą przedmiotem odniesienia pomimo, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji obszernie i szczegółowo odniósł się do tej przesłanki.

W takich okolicznościach należy odnieść do zarzutu najdalej idącego w którym sformułowana została teza, że wniosek dekretowy nie został złożony przez osobę uprawnioną, z uwagi na brak pełnomocnictwa. Tego zagadnienia dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt II lit. a ppkt 2, w którym wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 11 i 12 ust. 2-3 i 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, oraz zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II lit. b ppkt 3, 4, 5, 6 skargi kasacyjnej.

Z akt sprawy zgromadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że w dniu 11 czerwca 1948 r. w Wydziale Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy adwokat T.N. na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., złożył z zachowaniem terminu wniosek o przyznanie dotychczasowym właścicielom za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul [...] Nr. [...] Nr hip. [...], do wniosku dołączono świadectwo hipoteczne, dowód wpłaty złożony tytułem opłaty manipulacyjnej oraz odpis pełnomocnictwa. Odpis pełnomocnictwa z dnia 1 czerwca 1948 r. (sporządzony został podobnie jak wniosek na maszynie) ma następującą treść Upoważniamy p. Adwokata T.N. do prowadzenia sprawy przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul [...] Nr hip. [...]. (-) F.K.. (-) A.G.. (-) I.S.. (-) W.B. Z zaświadczenia Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1948 r. nr [...] wynika, że nieruchomość [...] w Warszawie, położona przy ul. [...] o powierzchni 135,43 sążni kwadratowych na dzień 15 kwietnia 1948 r. uregulowana była jawnym wpisem na imię osób:1) F.S. co do 1/8 części, 2) F.K. co do 1/8 części, 3) A. z B. G. primo voto M. co 2/8 do części, 4) I. z B. S. co do 2/8 części oraz 5) W. B. co do 2/8 części – wszyscy niepodzielnie. Po rozpoznaniu wniosku złożonego przez adwokata T.N. Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 9 lipca 1951 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Odwołanie wnieśli A.G. i W.B., a Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 30 września 1951 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższej kwestii związanej z pełnomocnictwem podnosi, że nie można zgodzić z stanowiskiem Komisji, że wniosek dekretowy złożony w terminie przez adwokata T.N. do którego dołączono nieuwierzytelniony odpis pełnomocnictwa pochodzi od osoby nieuprawnionej, gdyż brak uwierzytelnionego pełnomocnictwa należy traktować jak brak pełnomocnictwa w ogóle. Dalej Sąd stwierdza, że przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie precyzowały formalistycznie sposobu uwierzytelnienia odpisów pełnomocnictw przez adwokatów. Ponadto organy rozpatrujące wniosek miały możliwość żądania uzupełnienia braku formalnego, gdyby miały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie wiarygodności pełnomocnictwa, skoro tego nie zrobiły, znaczy, że wątpliwości nie miały i rozpoznały wniosek, również złożenie odwołania od orzeczenia przez dwójkę współwłaścicieli potwierdza istnienie pełnomocnictwa złożonego na wcześniejszym etapie.

W takiej sytuacji skarżąca kasacyjna podnosi, że brak podstaw prawnych dla oparcia się przez Sad I instancji na domniemaniu udzielenia pełnomocnictwa, tym bardziej, że akta sprawy nie wskazują, iż zostało ono przedłożone w oryginale, bądź w przepisanej prawnie formie – pisemnej, czy też notarialnej. Znajdujący się w aktach dokument nie nosi cech odpisu wierzytelnego, brak na nim chociażby podpisu własnoręcznego – nie może być traktowany jako prawnie dopuszczalna forma odpisu pełnomocnictwa. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie podnosi, iż zarówno przepisy rozporządzenia z 1928 r., ani treść ustawy z dnia 4 maja 1938 r. Prawo o ustroju adwokatury nie przewidywały w ogóle możliwości uwierzytelnienia odpisów pełnomocnictwa przez występujących w danej sprawie adwokatów, która to kwestia została pominięta przez Sąd.

Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących problematyki związanej z pełnomocnictwem, a w konsekwencji ustalenia, czy wniosek dekretowy został złożony przez uprawniony podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne, a stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Przed odniesieniem się do stanu prawnego obowiązującego w dacie udzielenia pełnomocnictwa i składania wniosku dekretowego, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym jest nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa bądź też przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa, który posiada braki formalne, a które na wezwanie organu mogą być uzupełnione. Okoliczności niniejszej sprawy przedstawione wyżej dotyczące wniosku dekretowego jego treści i załączonych do niego dokumentów w tym odpisu pełnomocnictwa, dowodu uiszczenia opłaty, a w szczególności zaświadczenia hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1948 r. dotyczącego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a także merytoryczne rozpoznanie wniosku dekretowego przez organy jednoznacznie wskazują, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją działania pełnomocnika bez umocowania, co najwyżej z sytuacją w której przedłożone pełnomocnictwo posiada braki formalne, które mogą być uzupełnione.

W dacie udzielania pełnomocnictwa i składania wniosku dekretowego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 maja 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w którym problematyka pełnomocnictw była uregulowana w rozdziale IV zatytułowanym osoby interesowne i ich pełnomocnicy. Zgodnie z art.12 rozporządzenia ust. 1. Pełnomocnikiem może być osoba własnowolna, o ile poszczególne przepisy prawne nie stanowią inaczej. Ust 2. Oprócz pełnomocnictw, sporządzonych lub poświadczonych w urzędach i przez notarjuszów, są dopuszczalne również pełnomocnictwa prywatne, o ile ich wiarygodność nie budzi wątpliwości. Ust 3.Pełnomocnictwa mogą być sporządzone oddzielnie, albo zawarte w protokółach, adnotacjach, podaniach i t. p. Ust. 4. Pozatem władza w sprawach mniejszej wagi może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli zastępcami osób interesowanych są członkowie rodziny, osoby należące do wspólnego gospodarstwa domowego lub ich pracownicy, a władza nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu uprawnienia do zastępstwa. Ust. 5. Władza nie dopuści pełnomocnika, który trudni się zawodowo zastępstwem stron, nie mając odpowiednich uprawnień. Z powołanego art. 12, który wyczerpuje regulację dotyczącą pełnomocnictw w ówczesnych postępowaniach administracyjnych, istotny jest ust. 2, który wskazuje rodzaje pełnomocnictw, tj. pełnomocnictwa sporządzane lub poświadczane w urzędach i przez notariuszy, a także pełnomocnictwa prywatne o ile ich wiarygodność nie budzi wątpliwości. Podkreślić należy, że rozporządzenie nie regulowało innych zagadnień dotyczących pełnomocnictw w tym zasad dotyczących czy to sporządzania odpisów pełnomocnictw, ich uwierzytelniania, czy też usuwania braków formalnych pełnomocnictw. Natomiast można było wówczas skorzystać z regulacji zawartej w rozdziale V wnoszenie podań, tj. art. 16 ust. 3 i ust. 4. Zgodnie z art. 16 ust. 3 Podania bez podpisu lub też z podpisem, wykonanym sposobem mechanicznym, władza może nie przyjąć, o ile ma wątpliwości, czy podanie zostało wniesione z wolą osoby interesowanej. W razie potrzeby władza wyznacza stosowny termin dla potwierdzenia podania. W wypadku potwierdzenia uważa się, że podanie zostało wniesione ważnie w terminie pierwotnym. Ust. 4 Podobnie władza może postąpić również w wypadkach, gdy podanie ma inne braki formalne, jak np. jest nieczytelne, w treści swej niezrozumiałe, napisane z pogwałceniem przepisów o języku podań i t. p. Tym samym w przypadku wystąpienia braków formalnych pełnomocnictwa organ mógł wezwać o ich usunięcie. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Komisja, że ówczesne rozporządzenie z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie regulowało problematyki uwierzytelnienia dokumentów w tym pełnomocnictw, takiej regulacji nie zawierała również obowiązująca wówczas ustawa z dnia 4 maja 1938 r. Prawo o ustroju adwokatury (Dz. U. Nr 33, poz. 289), nie ma jednak racji Komisja, że instytucja uwierzytelnienia pełnomocnictwa nie mogła być wówczas stosowana. Dla wyjaśnienia tej kwestii należy odwołać się do wyroku Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 14 listopada 1927 r. l. rej. 2918/25 w którym Trybunał stwierdził: "W wypadkach, gdy w postępowaniu przed władzami administracyjnemi wynika kwestia proceduralna, nieprzewidziana przepisami postępowania administracyjnego, - posiłkować się należy przepisami ustawy postępowania cywilnego w związku z odpowiednimi postanowieniami prawa cywilnego." Zaznaczyć przy tym należy, że pogląd ten został sformułowany na tle spornego zagadnienia dotyczącego właśnie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. W dacie udzielania pełnomocnictwa w rozpoznawanej sprawie obowiązywał Kodeks postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., który w art. 81 § 1 stanowił: "Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej swej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy albo wierzytelny odpis tegoż pełnomocnictwa. Adwokat może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Sąd może w razie wątpliwości zażądać sądowego lub notarialnego uwierzytelnienia podpisu strony." Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, organy o ile miały wątpliwości lub stwierdziłyby braki formalne wniosku dekretowego i dołączonego pełnomocnictwa mogły wezwać strony o ich usuniecie w tym również o uwierzytelnienie odpisu. Merytoryczne rozpoznanie wniosku dekretowego przez dwie ówczesne instancje wskazuje, że organy nie miały wątpliwości. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zagadnienia związanego ze złożonym wnioskiem dekretowym i pełnomocnictwem należy uznać za niezasadne.

Drugie istotne zagadnienie, na które zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie Komisja, a które pozostaje w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym wniosku dekretowego związane jest z osobą jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. F.S. Kwestii tej dotyczy zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. pkt II lit. b ppkt 7 w którym wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez przyjęcie, że Komisja w sposób bezpodstawny zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy rażące naruszenie prawdy obiektywnej, polegające na nieustaleniu podmiotu uprawnionego w odniesieniu do udziału wynoszące 0,10734 części praw i roszczeń, podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną oparł się na postanowieniu Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt I Ns 1117/00 w którym stwierdzono, że spadek po F.S. zmarłym w dniu 7 stycznia 1940 r. nabyły dzieci J.S. i M.S.. Natomiast Komisja podnosi, że postanowienie spadkowe jest sprzeczne z przepisami obowiązującymi w dacie śmierci spadkodawcy, tj. przepisami Kodeksu Napoleona dotyczącymi spadków nieobjętych, wakujących, które zostały otwarte przed dniem 1 stycznia 1947 r. Przed odniesieniem się do tego zarzutu, należy zaznaczyć, że zasadne jest stanowisko Komisji, że każdy ze współwłaścicieli lub ich następców prawnych mógł skutecznie złożyć wniosek dekretowy, a składając wniosek działał nie tylko we własnym imieniu, ale również pozostałych współwłaścicieli. W chwili składania wniosku obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, który w art. 89 stanowił, że każdy ze współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa. Stąd też wniosek dekretowy został rozpoznany w stosunku do wszystkich współwłaścicieli.

Przechodząc zaś do istoty zarzutu, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 k.c., spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, albo akt poświadczenia dziedziczenia jest spadkobiercą. Stąd - jak przyjmuje się w orzecznictwie - dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Obalenie domniemania prawnego związanego z orzeczeniem stwierdzającym nabycie spadku może nastąpić wyłącznie w postępowaniu określonym w art. 679 k.p.c., a z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania może wystąpić każdy zainteresowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy organ dysponował postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po F.S., a żadna ze stron przedmiotowego postępowania nie podnosiła i nie kwestionowała jego prawidłowości, stawianie Prezydentowi m.st. Warszawy zarzutu, iż nie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania celem obalenia domniemania prawnego wynikającego z przedmiotowego postępowania jest niezasadne. Na marginesie sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Komisji wydana została w dniu 13 marca 2018 r. Natomiast w dniu 14 marca 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w ramach której w art. 30 ust. 1 dotyczącym podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, dodano ust. 4a o następującej treści: "Stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się iż Prezydent m.st. Warszawy nie orzekł o całości żądania wniosku dekretowego został sformułowany w pkt II lit. b ppkt 8. W zarzucie tym wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że w przypadku decyzji reprywatyzacyjnej nie miało miejsce rażące naruszenie prawa z uwagi na nierozstrzygnięcie o całości żądania wniosku dekretowego poprzez zaniechanie orzeczenia o tym komu przysługuje brakujące 0,00004 udziału w części przedmiotowej nieruchomości. Powyższy zarzut był już podnoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a Sąd w sposób prawidłowy ocenił i uzasadnił jego niezasadność. Przede wszystkim zasadnie zwrócono uwagę, Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej stwierdził, iż ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego następuje wyłącznie w zakresie, w jakim Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nadzorczą z dnia 9 stycznia 1995 r. stwierdził nieważność dawnych odmownych decyzji dekretowych i że jednocześnie z orzekania została wyłączona część nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a więc część nieruchomości odpowiadająca sprzedanym lokalom mieszkalnym nr 4, 7, 8 i 10 - co do których w ww. decyzji nadzorczej Minister stwierdził wydanie odmownych decyzji dekretowych z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Zatem właściciele tych mieszkań nie mają interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu, które nie dotyczy ich udziałów w tej nieruchomości. W umowach sprzedaży tych czterech lokali udziały w użytkowaniu wieczystym ustalone są w ułamkach dziesiętnych i są one ewidentnie zaokrąglone do trzech miejsc po przecinku, a ponadto udziały w użytkowaniu wieczystym są takie same mimo różnych powierzchni lokali. Ponadto, skoro udziały sprzedanych lokali były już wyliczone w ułamkach dziesiętnych, to wniosek dekretowy mógł być rozpoznany - co do pozostałej części - wyrażonej również w ułamkach dziesiętnych. Tymczasem udziały spadkowe ustalane są w ułamkach zwykłych i przeliczenie ich na ułamki dziesiętne powoduje resztę, która praktycznie nie jest już podzielna. W niniejszej sprawie udziały ustalone przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej - z dokładnością do pięciu miejsc po przecinku na rzecz 18 osób - są najbliższe do jedności, do idealnej części. Natomiast ewentualny dalszy podział 0,00004 udziału na rzecz 18 osób nie ma znaczenia w sprawie i praktycznie nie ma wpływu na wielkość udziałów poszczególnych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji i stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, albowiem nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej związane są z uznaniem przez Komisje, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco z sprzecznych z interesem społecznym, poprzez zastosowanie w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami przemocy innego rodzaju, w sposób istotnie utrudniający korzystanie tym lokatom z prawa do używania lokalu, zatem została spełniona samoistna przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zarzuty te zostały sformułowane w pkt II lit. a ppkt 8, ppkt 9 oraz w pkt II lit. b ppkt 9, a dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6. Podczas gdy w przypadku przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] dopiero wydanie decyzji reprywatyzacyjnej skutkowało przekazaniem posiadania i zarządu nieruchomością przez m.st. Warszawa na rzecz beneficjentów w zakresie tak prawnym jak i faktycznym, następnie umożliwiając wejście w pełnię prawa z nią związanych przez J. sp. z o.o. S.K.A., co uzasadnia uznanie, że przedstawiony ciąg wydarzeń umożliwiał powstanie stanu sprzyjającego zaistnieniu zdarzeń objętych hipotezą przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt II lit. a pkt 8 i 9 a dotyczącego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, przypomnieć należy treść powołanego przepisu, zgodnie z którym Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli: pkt 6) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Skarżąca kasacyjnie zarówno w pkt 8 jak i w pkt 9 zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 6.

I tak w pkt 8 zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art.1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 8 dekretu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przesłanka materialnoprawna z art. 30 ust. 1 pkt 6 nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Powyższy zarzut związany jest z następującym stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu wyroku "Podkreślenia też wymaga, że decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się jedynie do ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, a sam budynek w którym zamieszkiwali lokatorzy, przez cały czas pozostawał własnością dawnych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu. To zaś oznacza, że także w bezpośrednim rozumieniu tego słowa, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami jej beneficjentów podjętymi po jej wydaniu."

Natomiast w pkt 9 zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie mogą być uznane za pozostające w prawnym istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 w stosunku do lokatorów komunalnych, co powoduje, że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonana reprywatyzacja a rażącym naruszeniem interesu społecznego w rozumieniu ww. przepisu. Ten zarzut związany jest z stanowiskiem Sądu I instancji, iż literalna treść art. 30 ust. 1 pkt 6 jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy tą decyzją a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym. Dalej Sąd wskazuje, ze istotne znaczenie ma jedynie tzw. adekwatny związek przyczynowy, który wiąże zaistnienie ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania z którego wynikła szkoda. Dalej Sąd podkreśla, że w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. przyjęte zostało, iż badanie związku przyczynowego składa się z dwóch etapów, pierwszy etap to ustalenie, czy miedzy ogniwami łańcucha przyczynowo-skutkowego w ogóle występuje jakikolwiek związek przez stwierdzenie, że gdyby nie było pierwszego zdarzenia, to kierując się zasadami logicznego myślenia, racjonalnego myślenia- skutek znajdujący się na końcu łańcucha z pewnością nie mógł by powstać. Dopiero wynik pozytywny umożliwia przejście do drugiego etapu, a więc do zbadania normalności następstw zdarzenia sprawczego. Normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj" w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją zdarzenia. Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że opisane przez Komisję działania – podwyżka czynszu, remont kamienicy – nie są normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, a dotyczących błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 w pierwszej kolejności wskazać należy, że pierwsze zagadnienie prawne dotyczące art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, które pojawiło się w praktyce orzeczniczej dotyczyło możliwości stosowania przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określonej w powołanym przepisie w sytuacji gdy okoliczności o których w nim mowa miały miejscem przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a więc przed wejściem tej przesłanki w życie. Powyższe zagadnienie zostało rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I OPS 3/22, zgodnie z którą "Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy." W uzasadnieniu uchwały między innymi wskazano, że norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. określa jedną z przesłanek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej (jej uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa) i w tym zakresie przedstawia się jako norma materialnoprawna. Norma ta obowiązuje w polskim porządku prawnym od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., tj. od dnia 5 maja 2017 r. Od tego czasu znaczenie prawne uzyskuje kwalifikacja określonych w ustawie skutków decyzji reprywatyzacyjnej, przy czym ustawa stanowiąc, że "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" wyraźnie odwołuje się do okoliczności wcześniejszych w stosunku do momentu wejścia w życie tej normy. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej - jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy – "doprowadziło" już bowiem, tj. w chwili wejścia w życie ustawy, do wskazanych w niej skutków. W istocie, norma zakodowana w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje w swojej treści, jaki stan prawny i faktyczny należy uwzględniać w stosowaniu tej normy. Od chwili wejścia w życie ustawy organ stosując jej art. 30 ust. 1 pkt 6 powinien zatem brać pod uwagę skutki decyzji reprywatyzacyjnej, do jakich decyzja ta doprowadziła przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, w tym również tych, które zaistniały przed wejściem w życie tej ustawy. Z samej treści normy prawnej wynikającej z ustawy wynika zatem, że należy ją stosować również do oceny skutków wydania decyzji reprywatyzacyjnej, które miały miejsce przed dniem 5 maja 2017 r. W tym zakresie norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wywołuje także skutki o charakterze intertemporalnym. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że normy intertemporalne mogą przybierać różną postać. W konkluzji uzasadniania uchwały sformułowano tezę zgodnie z którą, analiza treści ustawy przemawia za uznaniem, że w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) zostały spełnione wymagania dotyczące dopuszczalności odstąpienia od zasady lex retro non agit. Tym samym skład siedmiu sędziów NSA uznał, że możliwa jest sytuacja o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, również wówczas gdy miała ona miejsce przed wejściem w życie powołanego art. 30 ust. 1 pkt 6, jednak w powołanej uchwale nie badano i nie wyjaśniano charakteru związku prawnego jaka zachodzi pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a jak określił to ustawodawca skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonując wykładni przesłanki sformułowanej w art. 30 ust. 1 pkt 6, a w szczególności ustalając jaka powinna zachodzić relacja pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a skutkami i okolicznościami o których mowa w powołanym przepisie odwołał się do koncepcji adekwatnego związku przyczynowego z art. 361 § 1 k.c. i stwierdził, że w sprawie związek ten nie zachodzi, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie Komisja.

Jednak przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 8 i pkt 9 a dotyczących błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy ze wskazanych w nich przyczyn, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić szczególną uwagę na ogólną strukturę powołanego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, albowiem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni.

W pierwszej kolejności należy bowiem ustalić, czy zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej dotyczy w rzeczywistości jednej podstawy, czy też obejmuje dwie różne podstawy. Należy tym samym jeszcze raz odwołać się do treści przepisu art. 30 ust. 1, zgodnie z którym Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli: pkt 6) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Analizując art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy należy zwrócić uwagę, że jego konstrukcja, tj. użycie spójnika lub czyli alternatywy zwykłej wskazuje, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi podstawami uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Pierwsza podstawa to wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Druga podstawa to wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju. Odnosząc się do pierwszej podstawy to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że to sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej ma doprowadzić do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, czyli źródło tych skutków wynika z decyzji. Ustawodawca posłużył się tutaj klauzulą generalną "interesu społecznego". Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa, nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć. Ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego określa przykładowe zjawiska i sytuacje, które mogą być potraktowane jako wskazówki w procesie tworzenia treści pojęcia interesu społecznego. W kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie interesu społecznego występuje np. w art. 7 art. 98 § 1, art. 105 § 2, art. 108, art. 118, art. 139 . Przepis art. 139 in fine ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ten sposób ujęcia ustawowego kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego występujące w art. 139 k.p.a. zbieżne jest z ujęciem występującym w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Można zatem wskazać, że w każdym przypadku organ dokonujący interpretacji tego rodzaju pojęcia powinien mieć na względzie zasadę ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 20 października 1990 r. (II SA 759/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 178), w której przyjęto, że "zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa, ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego". Nadto dla zaistnienia tej przesłanki istotne jest, że powstałe skutki decyzji reprywatyzacyjnej mają być rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ten wymóg rażącej sprzeczności ma istotne znacznie. W związku z omawianą przesłanką nasuwa się podstawowe pytanie, czy skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym może wywołać legalna decyzja reprywatyzacyjna, czy tylko decyzja obarczona wadami. Mając na uwadze, konstrukcję tej przesłanki, tj. że sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej doprowadził do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym należy skłonić się za poglądem, że legalna, prawidłowa decyzja reprywatyzacyjna, wydana zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania stanem prawnym nie może wywołać skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. (Takie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1602/20 oraz I OSK 1587/21, z tym, że w wyrokach tych odnoszono się do przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy ujętej łącznie jako skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie dokonując ich analizy).

Jak zaznaczono wcześniej art. 30 ust. 1 pkt 6 zawiera w rzeczywistości dwie odrębne podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Druga podstawa to sprzeczność z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Systematyka tego przepisu wskazuje na odmienny charakter tej podstawy. Mianowicie podstawa ta związana jest z wykonywaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a więc sposobem korzystania z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, które może być sprzeczne z celem ustanowienia tego prawa, a w szczególności z określonymi nagannymi zachowaniami w stosunku do osób korzystających z lokali w nieruchomości warszawskiej. Zatem fundamentalną cechą tej podstawy jest jej związek z etapem wykonywania decyzji reprywatyzacyjnej, można stwierdzić z nagannym wykonywaniem decyzji. Przesłanka ta może zatem dotyczyć zarówno decyzji reprywatyzacyjnych wydanych zgodnie z prawem jak i decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawem, albowiem w obu tych przypadkach na etapie wykonywania decyzji mogą mieć miejsce zdarzenia i okoliczności o których mowa w tej przesłance. Należy również zwrócić uwagę na samą treść tej przesłanki, którą określają takie desygnaty jak uporczywie, w sposób istotny utrudniający korzystanie z lokalu, jak również pojęcia groźby bezprawnej, przemocy, a więc pojęcia prawnokarne. Nadto sprawcami powyższych nagannych zachowań na etapie wykonywania decyzji reprywatyzacyjnej mogą być zarówno bezpośredni beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej, ich spadkobiercy jak i podmioty, które nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków nieruchomości warszawskich w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych, czy też osoby trzecie nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości.

Omawiana podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej odwołuje się do pojęć prawnokarnych i wskazuje na następujące przestępstwa art. 191 § 1 Kodeksu karnego. Kto, stosując przemoc wobec osoby lub groźbę bezprawną, zmusza ją lub inną osobę do określonego działania, zaniechania lub znoszenia, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 1a Tej samej karze podlega, kto w celu zmuszenia innej osoby do określonego działania, zaniechania lub znoszenia stosuje przemoc innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający innej osobie korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego. § 3. Ściganie przestępstwa określonego w § 1 lub 1a następuje na wniosek pokrzywdzonego. Nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny, wprowadzono nowy typ przestępstwa określony w art. 191 § 1a, a w wyniku nowelizacji z dnia 7 lipca 2022 r. oba przestępstwa ściganie są na wniosek pokrzywdzonego. Z kolei przestępstwo groźby karalnej uregulowane jest w art. 190 § 1 Kodeksu karnego, a definicja groźby bezprawnej zawarta jest w art. 115 § 12 Kodeksu karnego. To odwołanie do powołanych przepisów Kodeksu karnego wskazuje, że zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej oparta została o ustawowe znamiona wskazanych przestępstw. Szczególnej uwagi wymaga przestępstwo określone w art. 191 § 1a, którego ustawowymi znamionami jest stosowanie przemocy innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotny utrudniający korzystanie z zajmowanego mieszkania. Stąd też stosowanie przemocy innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotny utrudniajmy korzystanie z mieszkania nie stanowi kwalifikowanej formie tego przestępstwa, tylko są ustawowymi znamionami, które muszą być spełnione, przestępstwa określonego w art. 191 § 1a Kodeksu karnego. Powołanie się na drugą z podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określoną w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy jest łatwiejsze gdy w danej sprawie podjęte zostały i były prowadzone przez właściwe organy stosowne postępowania karne. Trudności pojawiają się wówczas gdy takie postępowania nie były prowadzone, szczególnie gdy dotyczy to postępowań, w których ściganie przestępstwa może nastąpić na wniosek pokrzywdzonego, a taki wniosek nie został złożony. W takich przypadkach wykazanie przez Komisję, że spełniona została podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wymaga przeprowadzenia bardzo szczegółowego, wnikliwego, kompleksowego postępowania dowodowego, w ramach którego zostanie zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, a ocena zebranego materiału dowodowego winna być również dokonana z uwzględnieniem treści pojęć prawnomaterialnych do których odwołuje się art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności sprawcy ww. działań, pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej czy sądu administracyjnego. Może być ona poddana prawnej ocenie jedynie we właściwej ku temu procedurze karnej lub cywilnej przed uprawnionymi do tego organami ścigania i sądami powszechnymi.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w rzeczywistości zawiera dwie odrębne i różne podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, a przyjęta alternatywa zwykła na co wskazuje spójnik lub oznacza, że uchylenie decyzji jest możliwe zarówno wówczas gdy spełniona jest którakolwiek z wskazanych podstaw jak i gdy spełnione są obie podstawy.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego pkt 8 skargi kasacyjnej w którym zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, poprzez uznanie, że wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przesłanka wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Bowiem zdaniem Sądu I instancji decyzja reprywatyzacyjna odnosi się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, a sam budynek w którym zamieszkiwali lokatorzy pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli, stosownie do art. 5 dekretu, tym samym nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami beneficjentów podjętymi po jej wydaniu. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy wskazać na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, w którym zwrócono uwagę na powyższą kwestię. Mianowicie NSA w powołanym wyroku I OSK 466/22, zajmując stanowisko w przedstawionej powyżej kwestii stwierdził, że w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mowa jest o tym, że przesłanką wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jest stwierdzenie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. W przepisie tym wskazano równocześnie, że skutkami takimi jest w szczególności zastosowanie uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Ustawodawca przesądził zatem, że tego rodzaju zachowania powinny być zakwalifikowane jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. I dalej NSA stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się zatem błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji uznając, że z zasady brak jest podstaw do łączenia skutków decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że to decyzja reprywatyzacyjna z dnia 1 lipca 2009 r. przyznająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu umożliwiła przywrócenie posiadania i władania nieruchomością w tym posiadania i władania znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego, a także zawarcie w dniu 24 marca 2011 r. w formie aktu notarialnego umowy na podstawie której m.st. Warszawa oddało beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej grunt w użytkowanie wieczyste. Przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej podmiotem uprawnionym do władania przedmiotowym budynkiem było m.st. Warszawa, a nie współwłaściciele budynku, stąd też decyzja reprywatyzacyjna mimo, że dotyczy prawa do gruntu nie pozostaje bez wpływu zarówno na sytuację prawną współwłaścicieli budynku jak i zamieszkujących lokatorów, albowiem wydanie tej decyzji otwierało drogę do dysponowania przez współwłaścicieli nieruchomością budynkową zasiedloną przez lokatorów komunalnych. Stąd też rację ma skarżąca kasacyjnie Komisja, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie jest zasadne.

Z kolei w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 9 zarzucono naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 361 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy trafne jest przy dokonywaniu wykładni z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy odwoływanie się do koncepcji adekwatnego związku przyczynowego z art. 361 § 1 k.c., którego treść jest następująca: "Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła". Natomiast zgodnie z § 2 "W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono". Artykuł 361 § 1 k.c. ujmuje związek przyczynowy między działaniem lub zaniechaniem zobowiązanego a powstałym skutkiem w postaci szkody jako konieczną przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej. Nie oznacza to, że wskazany związek jest powiązany jedynie z działaniem lub zaniechaniem, powszechnie bowiem przyjmuje się, że art. 361 § 1 ma również zastosowanie w odniesieniu do innych jeszcze zdarzeń prawnych, z którymi łączy się – w myśl prawa – obowiązek odszkodowawczy jakiejś osoby. Należy zatem wyraźnie zwrócić uwagę, że związek przyczynowy, a precyzyjnie mówiąc adekwatny związek przyczynowy pełni dwojaką funkcję. Po pierwsze, jest przesłanką materialną odpowiedzialności odszkodowawczej, a po drugie, stanowi ograniczenie zakresu tej odpowiedzialności, jest wyznacznikiem jej granic, określając zakres następstw, które są objęte obowiązkiem odszkodowawczym. Konstrukcja adekwatnego związku przyczynowego zapewnia zatem realistyczny i sprawiedliwy rozkład ryzyka, a także ciężaru ponoszenia odpowiedzialności za uszczerbki majątkowe, jest to niewątpliwie instytucja prawa cywilnego, która kształtuje i wpływa na zakres odpowiedzialności cywilnej za szkodę. Zasada przyjęta w art. 361 § 1 k.c. w pewnych wypadkach ulega przełamaniu. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać np. z tego, że ustawa pozwala przypisać zobowiązanemu odpowiedzialność (mimo braku związku przyczynowego), w razie zaistnienia związku ściśle przez ustawę określonego. Jest to tzw. związek normatywny (np. art. 422 k.c., art. 846 § 1 k.c., art. 876 k.c.).

W niektórych przypadkach odpowiedzialności odszkodowawczej reguły związane z koniecznością ustalenia związku przyczynowego między zdarzeniem a szkodą mogą odbiegać od określonych w komentowanym przepisie art. 361 § 1 k.c. W szczególności, odmienne reguły może ustalić przepis szczególny. Ustawodawca może inaczej określić wymagany związek przyczynowy (por. art. 225, 478, 714, 739, 841 k.c. oraz art. 250 § 2 i art. 320 kodeksu morskiego) albo odstąpić od przesłanki faktycznego istnienia więzi kauzalnej, wprowadzając zależność mocą normy prawnej (określaną jako związek normatywny; por. art. 422, 438, 481, 846 § 1 k.c.) (Kidyba Andrzej (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, wyd. II Opublikowano: LEX 2014). W takich przypadkach zobowiązany ponosi odpowiedzialność gdy spełnione są wskazane w danej normie prawnej przesłanki określane jako związek normatywny, mimo braku pomiędzy tymi przesłankami związku przyczynowego, a więc więzi o charakterze kauzalnej. W przypadku związku normatywnego to ustawodawca decyduje, że spełnienie wskazanych przesłanek rodzi odpowiedzialność po stronie podmiotu zobowiązanego.

Pomijając w tym miejscu szersze rozważania dotyczące art. 361 §1 k.c. i badanie wynikającego z tego przepisu adekwatnego związku przyczynowego, które składa się z dwóch etapów, na te etapy zasadnie zwraca uwagę Sąd I instancji, to zagadnieniem podstawowym jest odpowiedź na pytanie, czy dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy można sięgać i odwoływać się do konstrukcji adekwatnego związku przyczynowego. Wątpliwości te wynikają nie tyle z faktu uregulowania adekwatnego związku przyczynowego w kodeksie cywilnym, ale przede wszystkim z faktu, że adekwatny związek przyczynowy jest podstawą i istotą odpowiedzialności zobowiązanego za szkodę. Natomiast regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie dotyczy problematyki odpowiedzialności zobowiązanego za szkodę, tylko wskazuje podstawy (obok wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 1 do pkt 8) wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy (tj. uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, stwierdzenia jej nieważności, wydania z naruszeniem prawa). Stąd też dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z punktu widzenia relacji prawnych jakie zachodzą pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal można odwołać się do konstrukcji związku normatywnego, czyli związku w którym to ustawodawca zdecydował, że spełnienie powyższych przesłanek (warunków) powoduje, że zachodzi podstawa do wydania decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy.

Natomiast odrębnym zagadnieniem jest możliwość dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Zasady tej odpowiedzialności zostały uregulowane w art. 33 i 34 ustawy, podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tej odpowiedzialności jest Skarb Państwa (w wersji pierwotnej m.st. Warszawa) dla wystąpienia z takim roszczeniem niezbędne jest wcześniejsze wydanie decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu zobowiązanego za powstałą szkodę, oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę mimo, że uregulowana w art. 33 i art. 34 ustawy ma charakter cywilnoprawny.

Za taką wykładnią art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z punktu widzenia zawartych w nim podstaw do wydania decyzji o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej (tj. decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4) jak i relacji jakie zachodzą pomiędzy wydaną decyzją reprywatyzacyjną a skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności /.../ przemawia wykładnia językowa, wsparta następującymi dyrektywami. Dyrektywą języka prawnego zgodnie z którą wyrazy i ich związki użyte w tekście prawnym należy rozumieć tak, jak nakazuje je rozumieć prawo, tj. zwłaszcza tak, jak wynika to z ich definicji zamieszczonych w tekście, jak również ze szczegółową dyrektywą wykładni językowej, tj. zakazem wykładni per non est, zgodnie z którym żadnego fragmentu tekstu prawnego nie można traktować tak jak, jakby był on zbędny, a także na dyrektywę zgodnie z którą powinno się tak interpretować teks prawny, ażeby żadne z jego postanowień nie było bezskuteczne (ut res valeat quam pereat ). Nadto dokonując wykładni przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w tym normy wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 6, nie można zapominać o ratio legis leżących u podstaw ich uchwalenia. Jak zwracano uwagę w uzasadnieniu powoływanej wcześniej uchwały NSA z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I OPS 3/22 tytuł ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje na wyjątkowy charakter jej unormowań wyrażający się w konieczności wprowadzenia "szczególnych zasad" usuwania skutków prawnych określonych w niej decyzji reprywatyzacyjnych, co należy odczytywać jako deklarację również wyjątkowo istotnych celów i motywów usuwania tych skutków. zadaniem Komisji - zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy - jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz branie pod uwagę okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie, a także występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia takich okoliczności. Ustawodawca wskazuje zatem na istotne motywy i cele wstecznego działania norm ustawy a mające służyć "staniu na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich" (art. 3 ust. 3 ustawy). Wykładnia funkcjonalna przepisów prawnych to jedna z metod interpretacji prawa, która skupia się na analizie celów i funkcji, jakie mają być osiągnięte przez dane przepisy prawne. Metoda ta zakłada, że prawo zostało ustanowione w celu realizacji określonych celów społecznych, gospodarczych lub politycznych, a zrozumienie tych celów jest kluczem do prawidłowej interpretacji przepisów W przypadku niejednoznaczności lub sprzeczności w treści przepisu, wykładnia funkcjonalna umożliwia znalezienie najbardziej odpowiedniego i zgodnego z celem interpretacji. Metoda ta jest szczególnie użyteczna w przypadku nowych problemów prawnych, które nie mają bezpośrednich precedensów w interpretacji prawa.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej związany jest z wydaniem przez skarżącą kasacyjnie Komisję postanowienia z dnia 28 marca 2018 r., którym uzupełniono zaskarżoną decyzję Komisji z dnia 13 marca 2018 r. poprzez dodanie pkt IV w którym nakazano Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie zarządu przedmiotowej nieruchomości na zasadach określonych w art. 184a – 186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W zarzucie tym sformułowanym w pkt II lit. b ppkt 11 wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40e i art. 38 ustawy poprzez przyjcie, że Komisja wydając postanowienie naruszyła prawo, podczas gdy uzupełnienie decyzji było prawidłowe i w pełni uzasadnione bo przemawiał za tym ważny interes społeczny. Zarzut ten jest niezasadny. Mianowicie Komisja wydając przedmiotowe postanowienie powołała się na art. 40e ustawy, który został dodany ustawą nowelizującą z dnia 26 stycznia 2018 r., a wszedł w życie w dniu 14 marca 2018 r. Tymczasem znowelizowane przepisy ustawy, w tym ww. art. 40e - zgodnie z art. 7 ustawy z 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 431) mają zastosowanie do postępowań toczących się przed Komisją wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 13 marca 2018 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy w tym art. 40e, które miało miejsce w dniu 14 marca 2018 r. Wydając zatem postanowienie o uzupełnieniu decyzji Komisja naruszyła w sposób istotny wskazane przepisy, a powołanie się że za wydaniem postanowienia przemawiał ważny interes społeczny nie ma podstawy prawnej. Stąd też zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Reasumując, należy stwierdzić, że jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji poprzez jego błędną wykładnię, to nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ odpowiada on prawu. Jak wskazano wcześniej, odnosząc się do poszczególnych zarzutów, zaskarżona decyzja Komisji z dnia 13 marca 2018 r. (oraz decyzja Komisji z dnia 22 listopada 2017 r.) zapadła z naruszeniem przepisów prawa, co prowadzić musiało do jej uchylenia.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pkt 2 oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie wskazania błędnego imienia jednego ze skarżących ("P.W." zamiast "P.W.") Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 3-6 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.