Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 348/21 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. nr WOA.7722.25.2021.RD w przedmiocie przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 348/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., nr WOA.7722.25.2021.RD w przedmiocie przedłożenia dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu 6 marca 2020 r. kontrolę "budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M.". W protokole sporządzonym z tej czynności PINB odnotował, że na wspomnianej działce "(...) zlokalizowany jest budynek pawilonu handlowego oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego budynek tymczasowego pawilonu handlowego artykułów spożywczych z dnia 23 czerwca 1995 r. wydanej z wniosku I. Ż. z terminem prawa użytkowania do dnia 31 grudnia 1999 r. Według oświadczenia K. G. przedmiotowy budynek w latach 1995/1996 został rozbudowany przez poprzednią właścicielkę I. Ż.". K. G. nabył tę nieruchomość w dniu 5 maja 2017 r. i ,,(...) wykonał kompleksowy remont budynku polegający na wymianie glazury, malowaniu ścian, wymianie stolarki okiennej (zlikwidowano 2 okna oraz zwiększono jeden otwór okienny), drzwiowej, wymieniono instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną) oraz ocieplono budynek styropianem wraz z położeniem tynku.

Ze względu na poczynione ustalenia w dniu 10 marca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M.''.

W toku tego postępowania PINB w dniu 10 marca 2020 r. wydał postanowienie (sygn. PINB/WOA/432/230/2019/13500) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zrn. Dalej jako "P.b."). Postanowieniem tym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu usługowego i nakazał panu K. G. (jako właścicielowi) przedstawienie – w wyznaczonym terminie - dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.

Po okresie zawieszenia postępowania (z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego) K. G. do podania z dnia 23 listopada 2020 r. załączył: 1) oświadczenie I. Ż. i M. Ż. (podanie z dnia 23 listopada 2020 r.), iż budynek na działce nr [...] "(...) w swej pierwotnej formie powstał w 1995 r. Następnie, w 1998 r. budynek został rozbudowany. W późniejszym czasie nie dokonaliśmy innych prac polegających na rozbudowie. Obecna wielkość obiektu odpowiada wielkości budynku w 1998 r." oraz 2) decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina z dnia 19 marca 1998 r. (sygn. 73310/32/98) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na: rozbudowie kiosku spożywczego o część magazynową przy ulicy [...] w M.".

I. Ż. i M. Ż. swoje oświadczenie dotyczące daty rozbudowy obiektu usługowego podtrzymali podczas przesłuchania ich przez organ jako świadków w dniu 18 stycznia 2021 r.

PINB w dniu 18 stycznia 2021 r. wydał postanowienie (PINB/WO A/432/230/2019/13500), którym uchylił postanowienie z dnia 10 marca 2020 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu). Następnie zaś tego samego dnia (tj. 18 stycznia 2021 r.) wydał postanowienie (sygn. PINB/WOA/432/230/2019/13500) na podstawie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.;) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca). Postanowieniem tym, w związku z rozbudową obiektu usługowego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w M., K. G. (jako właścicielowi) nakazał przedstawienie - w wyznaczonym terminie - dokumentów legalizacyjnych szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Murowana Goślina, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wskazał, iż w dniu 10 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M.". Jednakże ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów oraz materiałów powszechnie dostępnych w Internecie (np. mapa dostępna na stronie: www.murowanagoslina.e-mapa.net) jednoznacznie wynika, że rozbudowana część przedmiotowego obiektu budowlanego została zrealizowana nie tylko na działce nr [...], lecz częściowo również na działce nr [...] (której właścicielem jest nota bene Gmina Murowana Goślina).

Już tylko stąd wynika, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nieprawidłowo określił zakres niniejszego postępowania administracyjnego, co przekłada się - logicznie rzecz biorąc - również na nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia. Dotyczy ono bowiem - jak wykazano - jedynie części rozbudowy budynku (tj. na działce nr [...]) z całkowitym pominięciem pozostałej jego rozbudowanej części usytuowanej na działce nr [...].

Dalej WWINB wskazał, iż druga, także proceduralna kwestia wpływająca na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia wiąże się z zastosowaniem przez organ I instancji do załatwienia tej sprawy przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej. Mianowicie PINB, mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania legalizacyjnego (art. 61 k.p.a. w zw. z art. 49f P.b.), lecz po uchyleniu dotychczasowego postanowienia z dnia 10 marca 2020 r., nałożył na K. G. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych określonych w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia z dnia 18 stycznia 2021 r. Z powołanej podstawy prawnej tego ostatnio wymienionego postanowienia oraz z jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zostało ono wydane w zw. z art. 32 ustawy nowelizującej. Wedle tego przepisu: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Równocześnie organ całkowicie pominął fakt, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (ściślej: w dniu 10 marca 2020 r.), a zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Organ podniósł, iż skoro niniejsze postępowanie bezspornie zostało wszczęte przed dniem 19 września 2020 r. i do tej daty sprawa nim objęta nie została zakończona, to - zgodnie z regułą zawartą w art. 25 ustawy nowelizującej - do jej załatwienia mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego "w brzemieniu dotychczasowym" (tzn. obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.). W art. 32 ustawy nowelizującej ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji szczegółowej wobec tej zasady, lecz jedynie podkreślił niedopuszczalność wszczęcia postępowań legalizacyjnych w tych sprawach, które do dnia 19 września 2020 r. zakończono decyzjami o nakazie rozbiórki. Innymi słowy: jeśli sprawa wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. została zakończona decyzją o nakazie rozbiórki, to brak jest podstaw do wszczęcia po tej dacie z urzędu lub na wniosek postępowania legalizacyjnego (zastosowanie znajduje wobec tego art. 32 ustawy nowelizującej), z drugiej zaś strony jeśli sprawa wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. nie została zakończona, to zastosowanie mają nadal przepisy dotychczasowe (co wynika wprost z art. 25 ustawy nowelizującej), a w ich ramach nie istnieje postępowanie legalizacyjne w formie nadanej jemu przez ustawodawcę przepisami art. 49f i nast. obecnego prawa budowlanego.

Podsumowując WWINB podkreślił, iż w związku z faktem wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego przed 19 września 2020 r. obowiązkiem PINB jest zastosowanie przy załatwieniu tej sprawy przepisów dotychczasowych, czyli przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia 19 września 2020 r. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, wykluczającym możliwość orzekania przez organ odwoławczy (z uwagi na konieczność zmiany zakresu postępowania). Z drugiej strony owa potrzeba zmiany zakresu postępowania (tj. objęcie jego zakresem całej rozbudowy budynku) oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. G. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie Gminy Murowana Goślina za stronę i w konsekwencji niezasadne rozpoznanie zażalenia Gminy Murowana Goślina, w sytuacji, gdy organ odwoławczy wobec braku przymiotu strony podmiotu, który wniósł zażalenie winien z braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.;

2. art. 49f P.b. w zw. z art. 32 i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej jako "ustawa nowelizująca") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym;

3. art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa oraz równości ochrony własności i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o uproszonej legalizacji ponad dwudziestoletnich samowoli budowlanych wprowadzone ustawą, mimo iż przedmiotowa sprawa nie zakończyła się decyzją o nakazie rozbiórki.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że stroną postępowania prowadzonego w myśl przepisów rozdziału 5a P.b., regulującego m.in. postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanych, jest tylko inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż żaden z powyższych ról Gmina Murowana Goślina nie spełnia. Gmina Murowana Goślina nie ma więc własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich.

Ponadto skarżący podniósł, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów P.b. i ustawy nowelizującej i w konsekwencji bezzasadnie uznał, że do wszystkich postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego wprowadzonego ustawą nowelizującą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 348/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie \Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. w przedmiocie przedłożenia dokumentów

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę materialnoprawną zapadłego orzeczenia kasacyjnego stanowił art. 138 § 2 K.p.a., który na mocy art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Na jego podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylając zaskarżoną decyzję WWINB odwołał się do dwóch okoliczności. Jedna to kwestia zakresu prowadzonego postępowania, a druga to prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów intertemporalnych.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M.". Jednakże, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów jednoznacznie wynika, że rozbudowana część przedmiotowego obiektu budowlanego została zrealizowana nie tylko na działce nr [...], lecz częściowo również na działce nr [...], której właścicielem jest Gmina Murowana Goślina.

Skoro rozbudowa budynku zrealizowana została zarówno na działce [...] jak i na działce [...], to postępowanie legalizacyjne odnoszące się do tej rozbudowy winno dotyczyć jej całości, a nie tylko części zrealizowanej na działce [...] w szczególności, że z akt nie wynika, iż część zrealizowana na działce [...] stanowi odrębną część budynku.

Tym samym nieprawidłowo zakreślony zakres postępowania miał wpływ nie tylko na prowadzone postępowanie dowodowe ale przede wszystkim na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Dotyczy ono bowiem jedynie części rozbudowy budynku (tj. na działce nr [...]) z całkowitym pominięciem pozostałej jego rozbudowanej części usytuowanej na działce nr [...].

Wobec tego zasadnie WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, w świetle zasad dwuinstancyjności postępowanie niedopuszczalne byłoby rozszerzenie zakresu postępowania przez organ II instancji i ewentualne orzeczenie w szerszym zakresie. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne rozpoznanie tej samej sprawy tożsamych przedmiotowo.

Nadto odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że Gmina Murowana Goślina ma interes prawny do brania udziału w niniejszym postepowaniu, a co za tym idzie miała prawo do wniesienia zażalenia.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia.

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. dalej jako "P.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu

Zatem stronami postępowania legalizacyjnego (naprawczego) mogą być także właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem wzniesionym (lub realizowanym) niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, jeżeli tego rodzaju budowa wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Interes prawny właścicieli działek sąsiednich wynikać musi z konkretnego oddziaływania nielegalnie wzniesionych obiektów na ich prawo własności, które można ustalić w oparciu okoliczności sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że nie chodzi o każde oddziaływanie związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości, które jest uciążliwe dla sąsiada, ale o takie, które ma źródło w zrealizowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź w innym działaniu lub zaniechaniu inwestora (właściciela nieruchomości), które jest regulowane przepisami tego prawa.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Gmina Murowana Goślina, która jest właścicielem działki [...], a na której częściowo zrealizowano przedmiotową rozbudowę niewątpliwie ma interes prawny do brania udziału w niniejszym postępowaniu. Uprawnienie to wynika nie tylko z faktu zlokalizowania przedmiotowej rozbudowy na działce stanowiącej jej własność ale również z faktu, że realizacja tej inwestycji w granicy z działką [...] spowodowała, iż objęta jest ona obszarem oddziaływania.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, iż zgodnie z przepisami rozdziału 5a P.b stronami postępowania legalizacyjnego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego Sąd stwierdził, iż przepisy ww. rozdziału nie zawierają regulacji określającej w sposób szczególny stron postępowania legalizacyjnego. Za przepis ten w żadnym wypadku nie może zostać uznany art. 52 P.b. określający ewentualnych adresatów decyzji.

Z tym tez względów zarzut skargi rozpoznania zażalenie wniesionego przez podmiot nieuprawniony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast kwestii dopuszczalności zastosowania procedury legalizacyjnej uproszczonej uregulowanej w art. 49 f P.b. w toczącym się, i wszczętym przed 19 września 2020 r. tj. przed wejściem w życie ww. przepisu Sąd co do zasady podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy z jednym zastrzeżeniem. O ile Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o niemożliwości stosowania w prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. postępowaniach procedur przewidzianych w art. 49f P.b., to powyższe nie oznacza jednak całkowitej niedopuszczalności wszczęcia odrębnie postępowania legalizacyjnego uproszczonego.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca) "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."

Zatem omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy P.b. do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w P.b. przed 19 września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.).

Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż jeżeli w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 20020 r. to tym samym organ obowiązany jest, w wszczętym już postępowania, stosować przepisy dotychczasowe.

Powyższe nie oznacza jednak niemożliwości stosowania procedury z art. 49f P.b. (uproszczonego postępowania legalizacyjnego) w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których już toczą się postępowania administracyjne (a konkretnie – toczyły się w dniu 19 września 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł K. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że Gmina Murowana Goślina ma interes prawny do brania udziału w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie miała prawo do wniesienia zażalenia i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Gmina Murowana Goślina nie powinna zostać uznana za stronę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Definicja strony postępowania zawarta w tym przepisie ma zastosowanie wyłącznie w sprawach związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Nie zmienia to jednak faktu, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Gminie przysługuje status strony postępowania. Gmina spełnia bowiem wymogi uznania ją za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Budynek, którego dotyczyło postępowanie został zrealizowany częściowo na nieruchomości należącej do Gminy. Gmina jako właściciel nieruchomości ma interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż legalizacja budynku może skutkować ograniczeniem przysługującego Gminie prawa własności nieruchomości. To, że budynek zajmuje tylko niewielką cześć nieruchomości nie zmienia faktu, że ta część nieruchomości jest własnością Gminy. Nie ma też znaczenia powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na nabycie tej części nieruchomości Gminy przez zasiedzenie. Nabycie własności nieruchomości w tym trybie powinno być potwierdzone orzeczeniem sądu powszechnego. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił takiego orzeczenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że z rozdziału 5a ustawy Prawa budowlanego wynika, iż stroną postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest tylko inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Formułując zarzut skarżący kasacyjnie powinien wskazać przepis lub przepisy, których naruszenie zarzuca. Wymogu tego nie spełnia ogólne powołanie się na rozdział 5a ustawy Prawo budowlane. W art. 52 ust.1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) mowa jest podmiotach, na których mogą być nałożone obowiązki decyzją bądź postanowieniem. Są to inwestor, właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Wskazania tego nie można utożsamiać w kręgiem stron postępowania legalizacyjnego. Stroną postępowania może być także podmiot na którego obowiązek ten nie będzie nakładany ale podmiot ten będzie zainteresowany rozstrzygnięciem, które zapadnie w postępowaniu legalizacyjnym. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku uregulowanym w art. 53a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu (ust. 1). Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Także w tym wypadku może mieć miejsce sytuacja, że stroną postępowania będzie podmiot, który nie jest uprawniony do złożenia żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jednakże będzie zainteresowany wynikiem tego postępowania, gdyż wynik ten może wpływać na jego prawa bądź obowiązki.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.