Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 335/24 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r., nr SKO 4810.59.2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 marca 2025 r., I SA/Wr 335/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M. (dalej: "skarżący", "strona") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 stycznia 2024 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył tego, czy skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z 25 października 2023 r. którym, jako organ egzekucyjny Gminy [...], będący jednocześnie wierzycielem, odmówił on umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że z okoliczności sprawy, dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że skarżący przekroczył termin do wniesienia zażalenia. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w związku z jej stwierdzeniem organ nie miał innej możliwości, niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie bezwzględnie obowiązującej normy wskazanej w art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3. Od powyższego orzeczenia skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Ponadto w uzupełnieniu skargi kasacyjnej zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 45 Konstytucji przez pozbawienie skarżącego prawa do sądu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 129 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 43 i 44 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia i niedostrzeżenie, że organ błędnie uznał, że postanowienia zostały doręczone stronie w sposób prawidłowy, co skutkowało stwierdzeniem że doszło do uchybienia terminowi, podczas gdy doręczenie skarżącemu kilkudziesięciu postanowień w jednej kopercie spowodowało fizyczny brak możliwości sporządzenia kilkudziesięciu zażaleń w ciągu 7 dni;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi skarżącego.

4. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.1. Niniejsze uzasadnienie wyroku ograniczone jest do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1780/20). Z tego względu uzasadnianie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, nie musi zawierać opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które to elementy są obligatoryjne w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zatem uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a.

5.2. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarżący jest zobowiązany określić podstawy kasacyjne i szczegółowo je uzasadnić.

5.3. Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać, należy, że strona nie kwestionuje, że wniosła zażalenie z uchybieniem terminu (w skardze kasacyjnej na str. 3 wskazano, że "Skarżący nie twierdził, aby nie uchybił terminowi"), ale wskazuje na przyczyny tego uchybienia, które w jej ocenie niezasadnie zostały pominięte przez sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że rozpoznawana sprawa dotyczy oceny stanowiska sądu pierwszej instancji w przedmiocie prawidłowości stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta z 25 października 2023 r. odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma zatem kwestia formalna, czyli ocena zasadności stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Zgodnie z przywołanym art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazuje się przy tym jednoznacznie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania/zażalenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia – bez znaczenia jest, czy do uchybienia terminu doszło z winy skarżącego czy też nie. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z powyższego organ w okolicznościach niniejszej sprawy był zobowiązany wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Kwestie podnoszone przez stronę, tj. okoliczności związane z przyczyną takiego uchybienia nie są natomiast objęte zakresem niniejszego postępowania. Mogłyby być one rozważane w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Podkreślić należy, że tryb postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu oraz inicjatywa wszczęcia takiego postępowania zostały w sposób jednoznaczny uregulowane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Przywrócenie terminu może więc nastąpić tylko i wyłącznie na wniosek samego zainteresowanego złożony w przewidzianym prawem terminie wraz z dokonaniem czynności, której terminowi uchybiono. W k.p.a. brak jest przepisu, który nakładałby na organ odwoławczy obowiązek niejako uprzedniego poinformowania strony o "stwierdzeniu uchybienia terminu" i zmotywowania jej do wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie. Natomiast poczynienie przez organ odwoławczy takiego ustalenia obliguje go - zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. - do wydania ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący, pomimo akcentowania swojej sytuacji procesowej nie złożył w toku postępowania przed organem odwoławczym. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Złożenie go na etapie sądowym nie może natomiast odnieść skutku, bowiem jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, sąd administracyjny nie ma możliwości jego rozpoznania, gdyż adresatem takiego wniosku winien być organ odwoławczy (art. 59 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. jak również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 129 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 43 i 44 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za bezskuteczne.

5.4. Dodatkowo w świetle powyższych rozważań nieusprawiedliwione okazały się zarzuty dotyczące art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu.

Prawa do sądu nie można utożsamiać z prawem do wniesienia środka zaskarżenia w toku postępowania toczącego się przed organami administracji. Przewidziana w art. 134 k.p.a. instytucja procesowa, jaką jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia (tu w zw. z art. 144 k.p.a.), obliguje bowiem organ odwoławczy do każdorazowej formalnej weryfikacji odwołania (zażalenia) z punktu widzenia jego dopuszczalności i umożliwia - w razie jej negatywnego wyniku - wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopiero korzystając z tej drogi strona może poddać stanowisko organu odwoławczego ocenie sądu i w ten sposób uzyskać potwierdzenie bądź zaprzeczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.

5.5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

5.6. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw lub zażalenie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (np. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., III FSK 2045/21).

Tomasz Kolanowski Jan Rudowski Bogusław Woźniak