Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], dalej: "spółka", "skarżąca", 13 czerwca 2023 r. wniosła skargę na czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta Lublin, dalej: "Prezydent Miasta", "organ dotujący", w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w 2023 r. Przy czym w skardze spółka wskazała, że nie zgadza się z wysokością dotacji, w części wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W skardze spółka reprezentowana przez adwokata zarzuciła naruszenie:

- art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022, poz. 2082), dalej: "u.f.z.o." w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11 i 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz.1082), dalej: "u.p.o.", przez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1. słuchacza w kwocie 2,88 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

- art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) przez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości stawki należnej dotacji oświatowej, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a."

W uzasadnieniu skargi spółka podała, że organ dotujący 14 marca 2023 r. przekazał jej pisemną informację o wysokości dotacji w styczniu 2023 r. Wg tej informacji, jak podała skarżąca, miesięczna stawka dotacji na jednego słuchacza Liceum wynosi 2,63 zł. Jako podstawę prawną skargi pełnomocnik skarżącej podał art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17), dalej: "u.f.z.o."

Skarżąca podała też, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wiadomości mailowej, tj. 12 kwietnia 2023 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Następnie skarżąca podała, że 30 maja 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za maj 2023 r. Na tej podstawie, jak podaje pełnomocnik spółki, skarżąca stwierdziła, że stawka na słuchacza Liceum w wyniku aktualizacji stawki wynosi 2,88 zł.

W odpowiedzi na skargę organ dotujący wniósł o odrzucenie skargi zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik Prezydenta Miasta argumentował, że czynność w postaci błędnego ustalenia należnej dotacji oświatowej, tak określona w skardze, nie jest dopuszczalna, bowiem nie została uwzględniona przez ustawodawcę w treści art. 47 u.f.z.o. Skarga powinna zatem zostać odrzucona.

Odnosząc się zaś merytorycznie z ostrożności procesowej do zarzutów skargi, pełnomocnik Prezydenta Miasta zaznaczył, że nie jest prawdziwe stwierdzenie skargi by organ dotujący w pisemnej informacji z 14 marca 2023 r. wskazał spółce wysokość miesięcznej stawki na jednego słuchacza Liceum w kwocie 2,63 zł. W tym dniu organ, odpowiadając na pytanie spółki skierowane z wykorzystaniem poczty elektronicznej poinformował ją o nieaktualnych stawkach, jakie zastosowała ona do wyliczenia dotacji i wskazał adres strony internetowej, pod którym podane są właściwe stawki. Pełnomocnik Prezydenta Miasta zaznaczył też, że wbrew temu co twierdzi skarżąca 30 maja 2023 r. nie była przekazana kwota dotacji na rachunek bankowy Liceum. Tego dnia były przekazywane dotacje, ale na inne szkoły prowadzone przez skarżącą: [...] Ani zaś 30 maja 2023 r., ani później na rachunek bankowy Liceum dotacje nie były przekazywane żadne kwoty za maj 2023 r., ze względu na potrącenia. Pełnomocnik Prezydenta Miasta odniósł się także do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze, prezentując stanowisko, zgodnie z którym zarzuty te są niezasadne oraz przedstawiając sposób obliczenia kwoty dotacji, której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a także dotacji wynikającej z treści art. 26 ust. 5 powołanej ustawy.

W dniu 18 lipca 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu dotującego, w którym podtrzymując wniosek o odrzucenie skargi wskazał on, jako podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 58 2 pkt 6 P.p.s.a. ponieważ nie istnieje czynność opisana w skardze jako przedmiot zaskarżenia w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, gdyż 30 maja 2023 r. nie były przekazywane dotacje na rachunek bankowy Liceum, skarżący ma zaś obowiązek, wynikający z treści art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a., konkretnie określić przedmiot zaskarżenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga podlega odrzuceniu.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Jak zaś wynika z treści § 3. tego artykułu, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Art. 47 u.f.z.o. przewiduje, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powołanych przepisów wynika zatem, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa we wskazanych przepisach u.f.z.o., w celu ustalenia i przekazania dotacji, o których mowa w tych przepisach, podlega kontroli zgodności z prawem wykonywanej przez sądy administracyjne, jako czynności z zakresu administracji publicznej.

Z treści skargi wynika, że została nią objęta czynność ustalenia dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Pełnomocnik spółki tytułując skargę wskazał, że dotyczy ona czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji. Zauważyć trzeba, że ściśle biorąc, zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem u.f.z.o. skarga przysługuje na czynność podejmowaną przez określony organ w celu ustalenia lub przekazania określonej dotacji, a nie na czynność błędnego ustalenia dotacji w wyniku aktualizacji stawki. Odnotować należy jednak również, że pełnomocnik skarżącej, jako podstawę prawną skargi wskazał art. 47 u.f.z.o. oraz sformułował zarzut naruszenia m.in. art. 26 ust. 2 tej ustawy.

Art. 26 ust. 2 u.f.z.o. stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Liceum ogólnokształcące dla dorosłych prowadzone przez skarżącą, biorąc pod uwagę treść art. 70 ust. 1 zd. II Konstytucji oraz art. 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900), stanowi szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny. Jak zaś wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę, jest ono szkołą niepubliczną. Organem rejestrującym dla tej szkoły jest Prezydent Miasta. Biorąc z kolei pod uwagę sposób kształtowania wysokości dotacji uregulowany w treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz sposób jej przekazywania organowi prowadzącemu szkołę, wynikający z treści 34 ust. 1 tej ustawy, dotacja ta ustalana jest na okres roku budżetowego. Z mocy przepisu ustawy, tj. art. 26 ust. 2 u.f.z.o., wysokość tej dotacji odpowiada kwocie przewidzianej na ucznia odpowiedniej szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zasady podziału przewidzianej ustawą budżetową globalnej kwoty części oświatowej subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego określane są na rok budżetowy. Tak też stało się w odniesieniu do zasad podziału tej kwoty na 2023 r., przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820). Jak dotąd rozporządzenie to nie zostało zmienione. Analiza przepisów art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2267), na podstawie którego wskazany minister wydaje rozporządzenie w sprawie podziału części oświatowej subwencji nie wyklucza jednak wyraźnie dopuszczalności modyfikacji zasad podziału w trakcie roku budżetowego, co w praktyce w przeszłości miało miejsce. Nie jest więc wykluczone ustalanie dotacji więcej niż raz w ciągu roku budżetowego w razie zmian zasad podziału części oświatowej subwencji w zakresie istotnym z punktu widzenia wysokości odpowiedniej części dotacji, tj. jak wyraził się pełnomocnik skarżącej "aktualizacja stawki dotacji". Sytuacja taka jak dotąd nie miała jednak, miejsca, na co już wyżej wskazano, w odniesieniu do 2023 r.

Jednakże, zdaniem sądu, mimo błędnego nazwania skarżonej czynności przez pełnomocnika spółki, skargi jako takiej nie można uznać za podlegającą odrzuceniu ze względu na to, że dotyczy sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Nie ma bowiem wątpliwości, co wyraźnie wynika z treści zarzutów i uzasadnienia skargi, że dotyczy ona czynności, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. Jak zaś wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zastrzeżenie to nie ma zastosowania do sprawy niniejszej.

Trzeba jednakże zauważyć, że art. 53 § 2 P.p.s.a stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Mając na względzie powołany wyżej przepis zauważyć trzeba, że czynności ustalenia dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., ustawodawca nie nadał określonej ściśle formy. Nie musi więc ona przejawiać się w formie określonego aktu, którego zewnętrznym wyrazem jest np. pismo organu dotującego skierowane do organu prowadzącego dotowaną szkołę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że ustalenie dotacji dla określonego podmiotu znajduje finał w jej wypłacie (por. np. wyrok z 13 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 375/21 oraz postanowienie z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 744/20), przy czym sama wypłata dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. np. wyroki z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 629/20 oraz z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2128/19).

Mając powyższe na uwadze odnotować należy, że o ile w art. 53 § 1 P.p.s.a., ustawodawca przewidział, jako termin na wniesienie skargi, trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, o tyle, zgodnie z paragrafem 2. tego artykułu, skargę na czynność organu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a w odniesieniu do czynności ustalenia dotacji, ustawa takich środków nie przewiduje, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności.

Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy uwzględnić trzeba, że jak wynika z akt, w maju 2023 r. wbrew sugestiom zawartym w skardze, nie miała miejsce wypłata dotacji dla Liceum prowadzonego przez skarżącą, z której skarżąca mogłaby podjąć wiedzę o błędnym, jak akcentuje w skardze, ustaleniu dotacji dla tego Liceum. W maju 2023 r., jak podaje organ dotujący, i przedstawia na to dokumenty bankowe, miała miejsce wypłata dotacji ustalonej dla innych prowadzonych przez skarżącą szkół: [...] Pełnomocnik skarżącej natomiast wyraźnie nie twierdzi, by 30 maja 2023 r. spółce została przekazana dotacja ustalona dla Liceum. Podaje on jedynie w jednym zdaniu, że tego dnia organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową. W odrębnym zdaniu podaje on natomiast, że na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka dotacji na jednego słuchacza Liceum wynosi 2,88 zł. Zauważyć więc należy, że na podstawie kwot dotacji przekazywanych na inne wskazane szkoły prowadzone przez skarżącą nie mogła ona powziąć wiedzy o takim, czy innym ustaleniu dotacji dla Liceum. Z odpowiedzi na skargę wynika, że dla Liceum organ dotujący nie przekazywał dotacji także w terminie późniejszym, co jak zaznaczył organ, jest skutkiem potrącenia.

Jak zaś podał pełnomocnik skarżącej, 14 marca 2023 r. skarżąca otrzymała pisemną informację o wysokości dotacji w styczniu 2023 r., z której wynikało, że stawka dotacji na słuchacza Liceum wynosi 2,63 zł. Organ dotujący zdecydowanie neguje by taka informacja została spółce przekazana. Wg pełnomocnika organu, tego dnia organ poinformował spółkę o zastosowaniu przez nią do kalkulowania dotacji nieaktualne stawki. Poinformował organ także, że właściwe stawki podane są na stronie internetowej, której adres organ wskazał.

Odnosząc się do tych twierdzeń stron zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się wydruk korespondencji w formie e-mailowej: prośba z 13 marca 2023 r., skierowana do organu w imieniu spółki o wskazanie sposobu obliczenia dotacji oraz odpowiedź w imieniu organu z 14 marca 2023 r., z której wynika, że skarżąca zastosowała do wyliczenia dotacji stawki nieaktualne. W treści odpowiedzi wskazano również adres strony internetowej (https://lublin.eu/mieszkancy/edukacja/szkoly-i-placowki/dotowanie-publicznych-i-niepublicznych-szkol-i-placowek/), na której podane są obowiązujące stawki dotacji. Informacja przekazana spółce w imieniu organu w formie e-maila nie stanowi czynności ustalenia dotacji, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. Jednakże już z tej informacji skarżąca mogła powziąć wiedzę o ustaleniu przez Prezydenta Miasta dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Na stronie tej, prowadzonej przez Miasto, dostępne są pliki w formie PDF, z których wynikają stawki dotacji obowiązujące w 2023 r.

Ma również rację organ dotujący przyjmując, że czynności ustalenia wysokości dotacji nie stanowi przekazanie środków na rachunek szkoły. Przekazanie środków jest, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji. Na podstawie przekazanych środków organ prowadzący szkołę może też powziąć wiedzę o takim, czy innym ustaleniu wysokości dotacji. Podkreślić jednak należy, że skarżąca nie podważyła twierdzenia organu dotującego opartego na przedstawionych przez organ dokumentach bankowych, że 30 maja 2023 r. żadna kwota dotacji na rachunek bankowy Liceum nie była przekazana. Oznacza to, że skarżąca nie mogła się dowiedzieć tego dnia, o czym była już wyżej mowa, o czynności ustalenia dotacji dla Liceum.

Nie ma zaś organ dotujący racji wskazując na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako podstawę odrzucenia skargi. Jeżeli bowiem organ wskazuje, że 30 maja 2023 r. i później żadne środki z tytułu dotacji dla Liceum nie zostały przekazane z powodu potrącenia, to oznacza, że dokonał on ustalenia dotacji dla Liceum, a nie dokonuje wypłaty środków ponieważ, jak uważa, ma należności w stosunku do skarżącej, które podlegają potrąceniu z kwotą ustalonej dla Liceum dotacji.

Skarga datowana na 13 czerwca 2023 r., która tego dnia wpłynęła do organu dotującego, podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd nie zastosował normy wynikającej z przepisu art. 53 § 2 zd. II P.p.s.a. Zdaniem Sądu, na podstawie przekazanych Sądowi akt nie można bowiem uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, reprezentowanej w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika.