Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. i S. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. nr LXXXI/2314/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" – w stosunku do działki nr [...] i [...] obręb [...] w Krakowie; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz K. S. i S. K. kwotę po 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. S. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. nr LXXXI/2314/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" – w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] obręb [...] tj. w zakresie ustalającym nakaz lub zakaz kształtowania dachów innych niż mansardowe oraz ograniczającym nadbudowę budynków.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami budynków przy ul. K. objętych miejscowym planem. Zaskarżone przepisy uniemożliwiają nadbudowę kamienic i zastosowanie dachu mansardowego, co bezpośrednio ogranicza prawo własności poprzez zakaz zwiększenia powierzchni użytkowej i wprowadza wymóg dachów płaskich lub dwuspadowych dysharmonijnych względem już dopuszczonego dachu mansardowego w sąsiednim budynku K. Interes prawny skarżących polega na przywróceniu możliwości realizacji nadbudowy z dachem mansardowym, zatwierdzonej wcześniej decyzjami o warunkach zabudowy oraz potwierdzonej orzecznictwem WSA. Skarżący zarzucili rażące naruszenie zasady ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 pkt 1, 2 u.p.z.p.) poprzez utrwalenie dysharmonii, gdyż w obrębie pierzei ul. [...] dominują dachy mansardowe. Pozostawienie dwóch dachów dwuspadowych ([...]) w otoczeniu mansard byłoby "kuriozalne i niszczyło spójność krajobrazową kwartału", co zostało już przesądzone w analogicznej sprawie wyrokiem WSA sygn. akt II SA/Kr 787/24. Doszło również do nadużycia władztwa planistycznego (art. 1 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.) poprzez brak rzeczowego uzasadnienia dla zakazu mansard, sprzeczność z wcześniejszą linią orzeczniczą MWKZ i Ministra Kultury, która konsekwentnie dopuszczała mansardy w tym kwartale. Argumentacja sądu w wyroku II SA/Kr 787/24 wskazuje na arbitralność i dowolność w działaniu organów planistycznych. Skarżący podnieśli również naruszenie zasady proporcjonalności i prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP), gdyż zaskarżone zapisy ingerują w sferę prawa własności bardziej, niż jest to niezbędne dla ochrony zabytków, ponadto są arbitralne, co zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku II OSK 576/23, potwierdzając możność sądowej kontroli uzgodnienia MWKZ. Zaskarżone fragmenty MPZP zostały oparte na postanowieniu MWKZ z 4 listopada 2021 r., wydanym z oczywistym przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bez uzasadnienia zmiany dotychczasowego stanowiska, co zgodnie z oceną NSA prowadzi do wadliwości planu w granicach interesu skarżących.

Skarżący wskazali, że frontowa pierzeja ul. [...] tworzy zespół trzech kamienic: K. W kamienicy K. WSA w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 787/24 stwierdził nieważność tożsamych zapisów mpzp, otwierając drogę do dachu mansardowego. Pozostawienie dachu mansardowego tylko na jednym budynku przy jednoczesnym narzuceniu dachów dwuspadowych na dwóch pozostałych zniszczy kompozycyjną ciągłość kwartalną (ul. [...]) zdominowaną już przez mansardy. Motywy wyroku II SA/Kr 787/24 wskazują, że mpzp "implikuje dysharmonię przestrzenną" w tym rejonie, ignorując dominującą formę mansardy. W opinii konserwatorskiej przytoczonej w tym wyroku oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA podkreślono konieczność spójności pierzei frontowych z otaczającą zabudową. Zaskarżone regulacje nie tylko zamrażają istniejący stan, ale uniemożliwiają przywrócenie historycznie jednolitej wysokości zabudowy i jednolitej linii kalenic. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że działka nr [...] obręb [...], objęta księgą wieczystą [...], stanowi współwłasność skarżącego S. K. i jest zabudowana budynkiem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonym na rysunku planu symbolem E3 (ul. K. ). Działka nr [...] obręb [...], objęta księgą wieczystą [...] stanowi współwłasność skarżącej K. S., zabudowana jest budynkiem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków oznaczonym na rysunku planu symbolem E2 (ul. K. ). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla nieruchomości skarżących zostało ustalone następujące przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/U.l, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę budynkami mieszkalno - usługowymi, teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Na taki kształt ustaleń planistycznych miały wpływ wytyczne obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014r.), które zgodnie z treścią art. 9 ust. 4,15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2003 r. opublikowaną w Dzienniku Ustaw z 2023 r. pod poz. 1688 miały dla organu planistycznego charakter wiążący.

Na kwestionowany kształt ustaleń planistycznych miała wpływ treść uzgodnień projektu planu miejscowego z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, który jest ustawowym organem uzgadniającym projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W toku procedury planistycznej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był kilkakrotnie kierowany do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Projekt ten, skierowany w wersji do opiniowania i uzgodnień w październiku 2019 r. zawierał następujące ustalenia: § 7 ust 6 w zakresie kształtowania dachów ustala się: 1) nakaz realizacji dachów płaskich; 2) dopuszczenie realizacji: a) dachów łamanych (mansardowych) w terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonych symbolami: MW/U.1 i MW/U.2, b) dachów spadzistych dwuspadowych lub wielospadowych w terenach zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonych symbolami: MW/U. 1 i MW/U,2, usługowej oznaczonych symbolami: U.4 i U.6, usługowej istniejącej oznaczonej symbolem: UL 1, różnych kształtów dachów w ramach jednej bryły zgodnie z odpowiednią decyzją o wpisie do rejestru zabytków w terenach zabudowy usługowej: oznaczonych symbolami: U.4 i U.6, istniejącej oznaczonej symbolem: UL 1, § 18. 1. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone symbolami: MW/U.1 i MW/U.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę budynkami mieszkalno - usługowymi. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1- 2,5; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 18 m. (...) 4. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust 3 ustala się: (...) 3) dopuszczenie: a) rozbudowy budynku pod warunkiem, harmonijnego łączenia stylów historycznych z elementami architektury współczesnej, b) adaptacji poddasza. § 21. 1. Wyznacza się teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji parku lub skweru. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,5 - 2,5; 3) maksymalny wysokość zabudowy: 18 m; 4) nakaz kształtowania elewacji budynków w nawiązaniu do materiału, kompozycji i wystroju elewacji budynku wpisanego do rejestru zabytków, o którym mowa w § 10 ust 4 i oznaczonego na rysunku planu symbolem: R1; zagospodarowania terenu w układzie nawiązującym do kontekstu historycznego budynków, o których mowa w § 10 ust 4 pkt 1 lit a, b, c oznaczonych symbolami: R1, R2 i R3, c)ochrony podziemnych korytarzy obszaru wpisanego do rejestru zabytków, o którym mowa w § 10 ust 4 pkt 1; 5) dopuszczenie lokalizacji kładki pieszej lub pieszo - rowerowej (biegnącej częściowo poza obszarem planu oraz nad pasem drogowym ulicy [...]), jako bezkolizyjnego połączenia z terenami położonymi poza obszarem planu, pomiędzy linią kolejową nr [...] Dąbrowa Górnicza Ząbkowice - Kraków Główny a ulicą P. w K. W wyznaczonym terenie znajduje się obszar wpisany do rejestru zabytków wymieniony w§ 10 ust 4 pkt 1 i oznaczony na rysunku planu.

Powyższe ustalenia były zgodne ze sposobem rozpatrzenia wniosków przez Prezydenta Miasta Krakowa. Nie uzyskały one jednak uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 13.11.2019 r.). Wysłany do ppnownego zaopiniowania i uzgodnień projekt planu nie uzyskał uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W zakresie przedmiotowych terenów MW/U.1 i U.11 oraz dopuszczenia nadbudowy budynków zostały wskazane następujące uwagi: Warunkiem uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" będzie: 1. w odniesieniu do terenów MW/U.1 i MW/U.2 zmiana ustalenia projektu planu miejscowego w § 18 ust.4 pkt.5 lit. a) projektu tekstu planu miejscowego poprzez rezygnację z dopuszczenia nadbudowy oraz zmianę warunku bez sugestii łączenia stylów architektonicznych tj. na ustalenie w brzmieniu "a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech styowych ", 2. w odniesieniu do terenów U.1 i U.2 zmiana ustalenia projektu planu miejscowego w § 21 ust.5 pkt.3 lit. a) projektu tekstu planu miejscowego poprzez rezygnację z dopuszczenia nadbudowy oraz zmianę warunku bez sugestii łączenia stylów architektonicznych tj. na ustalenie w brzmieniu "a/ rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych", 3. w odniesieniu do terenów MW/U.2 i U. 2 zmiana projektu rysunku planu miejscowego polegająca na wprowadzeniu wewnątrz kwartału zabudowy między ul. K. i Z. strefy zieleni (...). Zmieniony projekt planu uzyskał uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowienie z dnia 23.06.2021 r. Projekt planu został następnie po raz drugi wyłożony częściowo do publicznego wglądu. Skarżący nie złożyli uwagi do projektu planu.

Należy podkreślić, iż w trakcie trwania procedury planistycznej, Prezydent Miasta Krakowa uwzględniał uwagi w zakresie dopuszczenia nadbudowy budynku w terenach MW/U. 1 oraz U.1. Jednak kolejne stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykluczały taką możliwość. Postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. organu ustawowo wskazanego do uzgadniania planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, są wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Uzyskanie uzgodnień jest niezbędne i wiążące dla organu planistycznego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zapisy uchwały w zaskarżonym zakresie zdeterminowane zostały stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wyrażanym w kolejnych uzgodnieniach, doprecyzowujących kolejno zasady kształtowania dachów oraz nadbudowy budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. nr LXXXI/2314/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Skarga została wniesiona w części dotyczącej nieruchomości działki nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą [...], zabudowanej budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, oznaczonym na rysunku planu symbolem E2 (ul. [...]), oraz działki nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą [...], zabudowanej budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, oznaczonym na rysunku planu symbolem E3 (ul. K. ). Skarżący zakwestionowali te postanowienia planu, które w odniesieniu do terenów obejmujących ich nieruchomości (MW/U.1 oraz U.1) wprowadzają zakaz kształtowania dachów innych niż płaskie oraz dopuszczalnych wyłącznie jako spadziste dwuspadowe lub wielospadowe, wyłączając tym samym możliwość realizacji dachów łamanych i mansardowych, a także limitują nadbudowę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków jedynie do podniesienia kalenicy bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Skarżący, jako właściciele nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, zwanego też potocznie "procedurą planistyczną, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art 17 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu miejscowego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1); wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z: a) uzyskanych opinii, b) dokonanych uzgodnień (pkt (9); ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1, o rozpoczęciu konsultacji społecznych (pkt 11); przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji (pkt 13); w niezbędnym zakresie ponawia czynności, o których mowa w pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b (pkt 13a).

Przytoczone wyżej przepisy opisują sekwencje czynności podejmowanych przez organ planistyczny, związanych ze zmianami projektu planu miejscowego, na skutek uwzględnia złożonych do tego projektu opinii i uzgodnień oraz dokonanych w wyniku konsultacji społecznych tj. przy uwzględnieniu uwag, jakie w kolejnych wyłożeniach do projektu planu składają podmioty zewnętrzne, zainteresowane w ostatecznym kształcie zapisów planu. Jest oczywistym, że projekt planu zmieniony, na skutek uwzględnienia uwag (w wyniku konsultacji społecznych) który ponownie trafia do organów opiniujących i uzgadniających, może ulec zmianie, także w części pierwotnie zmienionej (uwzględniającej uwagi), właśnie, na skutek ponowionych opinii i uzgodnień.

Z akt sprawy wynika, że na kształt spornych ustaleń planu decydujący wpływ miały uzgodnienia MWKZ wydawane w toku procedury planistycznej w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Stanowisko konserwatorskie było wyrażane kilkakrotnie postanowieniem z dnia 13 listopada 2019 r. MWKZ odmówił uzgodnienia projektu, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu, gdy przewidywał on dachy mansardowe i nadbudowę, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r. uzgodnił projekt w wersji dopuszczającej dachy mansardowe, lecz bez nadbudowy, postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., uzgodnił projekt pod warunkiem limitowania nadbudowy oraz rezygnacji z dachów łamanych i mansardowych. Warunki te zostały następnie przejęte do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu, po wprowadzeniu zmian wynikających z uzgodnień, był ponownie w niezbędnym zakresie częściowo wyłożony do publicznego wglądu. Skarżący nie złożyli wówczas uwag. Okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości kontroli sądowej uchwały, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 101 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Sąd uwzględnia fakt, że analogiczne postanowienia mpzp dotyczące tego samego kwartału zabudowy i zbliżonego stanu zagospodarowania były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 787/24 zakończonej wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., w którym stwierdzono nieważność spornych regulacji w granicach interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej (ul. [...]).

Osią sporu jest kwestia, czy wiążący charakter uzgodnienia (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności mpzp w razie wadliwości samego uzgodnienia. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r., II OSK 576/23, sąd administracyjny rozpoznając skargę właściciela nieruchomości na plan miejscowy może stwierdzić nieważność uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego również z uwagi na istotne naruszenia prawa popełnione przez organ uzgadniający, które zdeterminowały kwestionowane postanowienia planu. Powyższe znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, że właściciel nieruchomości nie ma w toku procedury planistycznej środków prawnych, które umożliwiałyby mu zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego MWKZ (postępowanie planistyczne ma charakter prawotwórczy, a nie jurysdykcyjny). Skuteczna kontrola legalności ograniczeń własności wymaga więc możliwości oceny, czy wadliwe uzgodnienie nie doprowadziło do przyjęcia w mpzp rozwiązań naruszających art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie organ planistyczny uznał, że postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj. organu ustawowo wskazanego do uzgadniania planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, są wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Uzyskanie uzgodnień jest niezbędne i wiążące dla organu planistycznego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zapisy uchwały w zaskarżonym zakresie zdeterminowane zostały stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wyrażanym w kolejnych uzgodnieniach, doprecyzowujących kolejno zasady kształtowania dachów oraz nadbudowy budynków. W tym miejscu należy odnieść się do uzyskanego uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z dnia 4 listopada 2011 r. Postanowienie to zawierało następujące uwagi 1) w odniesieniu do terenu MW/U.1, MW/U.2 oraz U.1 i U.2 ,dla których dopuszczono nadbudowę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, należy wprowadzić doprecyzowanie zakresu ww. nadbudowy, która winna ograniczyć się do możliwości podniesienia kalenicy dachu bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wprowadzania nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji; 2) w § 7 ust 7 lit. a projektu tekstu planu miejscowego należy zrezygnować z dopuszczenia do realizacji w terenach MW/U.1, MW/U.2 oraz U.1 i U.2 nowych dachów łamanych i mansardowych. W związku z powyższym, zapisy odnośnie nadbudowy obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków zostały przeredagowane, przy zachowaniu intencji zawartych w uzgodnieniu. Projekt planu został po raz trzeci w części wyłożony do publicznego wglądu (grudzień 2021/styczeń 2022 r.).

W tym miejscu odnieść się należy do ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 576/23 odnoszącym się do analogicznych postanowień mpzp dotyczące tego samego kwartału zabudowy. NSA stwierdził bowiem, że "w odniesieniu do tej samej nieruchomości i tego samego zamierzenia inwestycyjnego (tj. nadbudowy kamienicy przy ul. K. w K. ), skarżąca skutecznie zakwestionowała w ramach postępowania zażaleniowego przed Ministrem odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez MWKZ. Istotne jest również, że stanowisko Ministra zostało poprzedzone, wydaną na wniosek tego organu, opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 14 października 2019 r. W świetle tej opinii, postanowień Ministra, a także stanowisk MWKZ zajętych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 8 września 2021 r. oraz 22 grudnia 2021 r., względy ochrony zabytków nie stały na przeszkodzie nadbudowie kamienicy przy ul. [...] w K. oraz wprowadzeniu dachu mansardowego. Stanowiska zajęte przez MWKZ w postanowieniu z 4 listopada 2021 r. odbiega zasadniczo od poprzednich stanowisk tego organu oraz Ministra, a także ustaleń Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowisko MWKZ zajęte w postanowieniu z 4 listopada 2021 r. nie zawiera przy tym rzeczowego uzasadnienia". Minister opierał się w swoich rozstrzygnięciach na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 14 października 2019r. Z tych względów należy przytoczyć jej konkluzje. Instytut podkreślił, że stanowisko MWKZ w zakresie podniesienia wysokości kalenicy (nadbudowy) i dachu mansardowego, że mianowicie jest to działanie ahistoryczne i niewłaściwe ze stanowiska konserwatorskiego, może być uznane jako częściowo zasadne, ale jest całkowicie niespójne z rozstrzygnięciami konserwatorskimi dla obiektów sąsiednich i nieuwzględniające przekształceń, w rezultacie których takie nadbudowy i rodzaj przekrycia dachowego już zostały wprowadzone (ul. K. i. Z.) bądź uzgodnione, przy czym w części tej zabudowy organ ochrony zabytków zaakceptował (decyzjami administracyjnymi) wymianę oryginalnej historycznej substancji na współczesną zabudowę, znacznie wyższą (dopasowaną wysokością do zrealizowanych i zrealizowanych nadbudów kamienic bloku), przykrytą dachami mansardowymi z lukarnami. Nowy wyższy budynek z dachami mansardowymi (ul. .) będzie stanowił bezpośrednie sąsiedztwo kamienicy przy ul. K. . Odmowa uzgodnienia wpłynie na niekorzystne zróżnicowanie form budynków w bloku zabudowy ulic K. Z.. Zarówno nadbudowy kamienic, jak i ahistoryczna forma dachu mansardowego już bowiem została do tej zabudowy wprowadzona. Co więcej, w opinii wskazano, że nadbudowa, jak i wprowadzenie dachu mansardowego przy ul. K. może mieć pozytywny wpływ na układ i formę tego bloku zabudowy, przyczyniając się do zmniejszenia zaistniałych dysproporcji i zakłóceń pierwotnego układu o wyrównanej wysokości. Rozwiązanie historyczne (dachy dwu i wielospadowe) jest nieaktualne w związku z wprowadzeniem dachów mansardowych w zabudowie bloku i zastosowanie takiego dachu jednostkowo nie przyczyni się do poprawy stanu zachowania i zagospodarowania tego bloku, lecz znacząco zwiększy dysharmonię jego układu i formy. Następnie opinia szczegółowo wymienia inwestycje, które zostały przez MWKZ lub MKZ zaakceptowane do realizacji, bądź już zrealizowane, w omawianym kwartale zabudowy, z dopuszczeniem nadbudowy lub/i dachu mansardowego. Są to inwestycje w budynkach przy ul[...] (nadbudowa z dachem mansardowym zrealizowana), ul[...]. Jednym z najważniejszych (i wspólnych dla wszystkich inwestycji) elementów zamierzonych robót budowlanych, mających zasadnicze znaczenie dla bloku zabudowy ul. K. i Z., stanowiącego składnik wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy K. w K., była nadbudowa budynków z adaptacją poddaszy do celów mieszkalnych i wprowadzenie dachów mansardowych z lukarnami. Organy ochrony zabytków konsekwentnie akceptowały tego rodzaju przekształcenie poszczególnych budynków na każdym etapie inwestycji. W najbliższym sąsiedztwie budynku przy ul. K. , przy ul. Z. , zrealizowano nadbudowę z wprowadzeniem dachu mansardowego. Nadbudowę zrealizowano także w kamienicy przy ul. Z..Opinia wskazywała, że odmowa uzgodnienia decyzji przez MWKZ (w sprawie o ustalenie warunków zabudowy) odbiega od przyjętego przez ten organ i konsekwentnie przez wiele lat utrzymywanego stanowiska konserwatorskiego. Konkludowała, że odmowa uzgodnienia nadbudowy z dachem mansardowym przyczyni się wprawdzie do zachowania historycznej formy kamienicy przy ul. K. , ale nie będzie miała wpływu na zachowanie formy i gabarytów całego bloku zabudowy przy ul. K. i Z. , a co za tym idzie, na ochronę wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy K. . Ta konkluzja z jej uzasadnieniem ma kluczowe znaczenie dla oceny stanowiska konserwatorskiego w niniejszej sprawie.

Jeszcze raz podkreślić należy, że stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ramach procedury planistycznej było wyrażane kilkakrotnie. Pierwsze postanowienie z dnia 13.11.2019 r. było odmową uzgodnienia projektu planu, który zawierał zarówno dozwolenie dachów mansardowych, jak i nadbudowy obiektów na przedmiotowym terenie. Kolejno przedłożony do uzgodnienia w październiku 2020 r. projekt zawierał zapis o dachach mansardowych, ale bez nadbudowy i tutaj miało miejsce milczące uzgodnienie. Następny projekt przedłożony do uzgodnienia (z dachami mansardowymi i nadbudową) doczekał się odmowy uzgodnienia (postanowienie z dnia 14 kwietnia 2021r.). Z kolei postanowieniem z dnia 23.06.2021 r. projekt uzgodniono pozytywnie; jakkolwiek dopuszczał on dachy mansardowe, to jednak bez nadbudowy. Ostatnie postanowienie z dnia 4.11.2021 r. uzgadniało pozytywnie projekt, pod warunkiem limitowania wysokości nadbudowy oraz rezygnacji z dachów łamanych i mansardowych, co, jak wiadomo, stało się treścią uchwalonego Planu.

Odnosząc się w dalszej kolejności do stanowiska zawartego w postanowieniu MKWZ w pełni należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2024 sygn. akt II SA/Kr 787/24. Mianowicie jeśli chodzi o uzasadnienie przez MWKZ swego stanowiska, to istotnie postanowienie z 4.11.2021 r. takowego nie zawiera. Niemniej we wcześniejszych rozstrzygnięciach, które również dotyczyły spornego zagadnienia, można takie uzasadnienie odnaleźć. Mianowicie w pierwszej odmowie uzgodnienia z 13.11.2019 r. MWKZ wskazał, że kamienice w rejonie ul. K. i Z. ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, a cały obszar – w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta Kleparz, wpisanego do rejestru zabytków [A-648], który podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Sprawą nadrzędną jest zachowanie i eksponowanie w układzie oraz krajobrazie tego terenu, wszystkich wartości zabytkowych; nowe wartości muszą być bezwzględnie podporządkowane wartościom zabytkowym, ukształtowanym przez historię. Identyczne uzasadnienie powtórzył MWKZ w uzasadnieniu odmowy uzgodnienia z 14.04.2021r.

Jak z powyższego wynika, głównym powodem odmowy dopuszczenia nadbudowy, a także dachów mansardowych, choć w trakcie procedury planistycznej, w tym zakresie MWKZ dopuścił przejściowo wyjątek - w rejonie ul. K. Z. była chęć ochrony układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Rzecz jednak w tym, że od lat 2000-ych ten sam Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wespół z Miejskim Konserwatorem Zabytków uzgadniali i opiniowali szereg inwestycji polegających na nadbudowach budynków, z dopuszczeniem dachów mansardowych, w całym kwartale zabudowy, a także w najbliższym sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...], co wynika z przytoczonej wyżej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Doprowadziło to do sytuacji, że pozostawienie budynku przy ul. [...] w obecnym stanie co do wysokości, będzie stanowić dysonans w stosunku do sąsiedniej zabudowy.

W tej sytuacji stanowisko MWKZ wyrażone w postanowieniu z 4.11.2021r. jest całkowicie niezrozumiałe, sprzeczne ze stanem faktycznym i własnymi ocenami organu, wyrażonymi w innych postępowaniach, gdzie chodziło o pobliskie inwestycje. W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że organ ochrony zabytków w sposób oczywisty przekroczył granice swobodnego uznania.

Pamiętać należy, że za każdym razem w takiej sytuacji organ planistyczny, powinien też logicznie wyjaśnić sens zastosowania się do opinii i uzgodnień, jeżeli ograniczają one prawo własności, a sam pierwotnie nie widział podstaw, by to ograniczenie wprowadzać. Podmiot, mający interes prawny w kształcie poszczególnych zapisów uchwalanego planu miejscowego, nie ma bowiem żadnych narzędzi, by upłynąć na treść opinii i uzgodnień. Środki te przysługują wyłącznie gminie. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., który to przepis, w § 5 przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia, w tym przypadku postanowienia o zajęciu stanowiska, w sprawie projektu planu miejscowego, przez organ uzgadniający. W procedurze uzgodnień projektu planów miejscowych nie są natomiast uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 IV SA/Wa 372/08 r.). Dlatego też organ powinien wyjaśnić dlaczego uwzględnił opinię lub spełnił wskazany przez organ uzgadniający wymóg, by uzyskać uzgodnienie, a nie skorzystał z możliwości złożenia zażalenia na odmowę uzgodnienia. W wyroku z dnia 9 stycznia 2025 r. II OSK 777/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "ocena Sądu Wojewódzkiego nie mogła ograniczać się do ustalenia faktu związania organu planistycznego uzgodnieniem konserwatora zabytków, które determinowało wprowadzenie w planie ochrony gabarytów przedmiotowego budynku. Rozważenia wymagało bowiem to, czy w procedurze planistycznej organ rzetelnie ustalił wszystkie okoliczności warunkujące określenie elementów kształtowania przedmiotowej zabudowy, uzgodnionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W niniejszej sprawie nie mogło być pominięte to, że uzyskana przez właściciela przedmiotowej nieruchomości decyzja o warunkach przebudowy i nadbudowy budynku była również uzgadniana i opiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków."

Reasumując należy, że sporne ograniczenia zostały przejęte z warunków uzgodnienia MWKZ z dnia 4 listopada 2021 r. W ocenie Sądu, uzgodnienie to w części dotyczącej wyłączenia dachów mansardowych oraz limitowania nadbudowy do podniesienia kalenicy bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji zostało sformułowane w sposób naruszający standardy działania organu publicznego, w szczególności standardy spójności i braku dowolności rozstrzygnięcia w ramach przysługującego uznania konserwatorskiego. Kluczowe jest to, że w tym samym kwartale zabudowy, co wynika z dokumentów odnoszących się do ul. K. Z. organ ochrony zabytków w latach poprzednich akceptował (w decyzjach i uzgodnieniach) rozwiązania prowadzące do podwyższania zabudowy oraz realizacji dachów mansardowych. Warunkowe uzgodnienie z 4 listopada 2021 r. nie zawiera natomiast przekonującego wyjaśnienia, dlaczego w odniesieniu do nieruchomości skarżących przyjęto restrykcje jakościowo odmienne, które w praktyce utrwalają dysharmonię kompozycyjną pierzei.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ ochrony zabytków przekroczył granice swobodnego uznania w sposób kwalifikowany, a skutkiem tego było przyjęcie w mpzp rozwiązań ingerujących w prawo własności skarżących w stopniu nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym. Tego rodzaju wadliwość uzgodnienia, determinująca treść mpzp, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b w zakresie słów "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" w stosunku do działek nr [...] oraz [...] obręb [...] w Kr. . W pozostałym zakresie wobec braku wykazania przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i nast. p.p.s.a.