Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2020 r. nr PR3.6400.6.2018.NIW.17 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2020 r. nr PR3.6400.6.2018.NIW.17 w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65 - dalej "ustawą z 1968 r.") w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy nie uzasadnił złożonego wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania twierdzeniem, ani wskazaniem okoliczności uzasadniających ocenę, że dawni właściciele ww. realności posiadali obywatelstwo któregokolwiek z Państw - Stron Układów. Do niniejszego wniosku nie zostały również dołączone dowody wskazujące na powyższą okoliczność. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów również nie pozyskano żadnego dowodu, który potwierdzałby, iż dawni właściciele niniejszej realności, tj.: [...] i [...], czy też ich następcy prawni posiadali obywatelstwo któregokolwiek z Państw - Stron Układów. Dowody takie nie zostały zidentyfikowane także w wyniku czynności dowodowych przeprowadzonych przez Ministra Finansów, w tym na podstawie przeglądu znajdujących się w posiadaniu Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów dokumentów z wykonania układów indemnizacyjnych. Dowody nie zostały również przedstawione przez Prezydenta m.st. Warszawy, pomimo skierowanych do niego wezwań wystosowanych przez Ministra pismami z dnia 14 maja 2018 r. oraz 6 listopada 2018 r. Jednocześnie uczestniczący w postępowaniu na prawach strony Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie także nie nadesłał do Ministra Finansów żadnych dowodów w powyższym zakresie. Według Ministra, skoro w niniejszej sprawie nie wystąpił stan podlegający stwierdzeniu w formie decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r., postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu - czego też organ dokonał decyzją z dnia 24 lutego 2020 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy istnieje następca prawny osób, do których należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów. Oczywistym jest również, że istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Istnieje także nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Oczywistym jest też, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z 1968 r. W ocenie Sądu, nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłową formę zakończenia postępowania, wobec braku podstaw faktycznych do wydania decyzji pozytywnej merytorycznie oraz braku podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznie odmownej.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2019 r., poz. 1480 ze zm.) poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Organ dowodził zasadniczych okoliczności w sprawie na podstawie własnego (nieprzysięgłego) tłumaczenia dokumentów obcojęzycznych, podczas gdy zaniechanie tłumaczenia przysięgłego ww. dokumentów nie miało ani istotnego ani nawet potencjalnego wpływu na wynik sprawy, albowiem dokumenty te nie odnosiły się do niniejszego postępowania, a ich przysięgłe tłumaczenie spowodowałoby jedynie wygenerowanie zbędnych kosztów oraz nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109) - dalej rozporządzenie, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że pominiecie w zaskarżonej decyzji obecnego oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe, stanowi jedynie dodatkowy, fakultatywny składnik rozstrzygnięcia, a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności takiego rozstrzygnięcia.

II. naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) - dalej ustawa z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Organ miał obowiązek wydania decyzji co do istoty (pozytywnej albo negatywnej), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że deklaratywna decyzja Organu może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), natomiast wobec braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania (bezprzedmiotowość), albowiem nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji negatywnej co do istoty (merytorycznie odmownej).

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wydania decyzji Organ jest zobowiązany do poczynienia ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjnych czy wieczystoksięgowych nieruchomości (pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), pozyskiwanie tego typu informacji czy danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań Organu, wynikających z tych przepisów.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ww. przepis jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia jej oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje są pozyskiwanie przez Organ jedynie "w miarę możności", czyli nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Organ dokonywał czynności urzędowych w języku obcym, podczas gdy wszelkie czynności urzędowe Organ wykonywał w języku polskim, a obcojęzyczne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczą odrębnego postępowania i pozostają bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Organu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy poprzez jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Zarzut m. in. naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei wskazując na naruszenie art. 77 k.p.a., pominięto, że art. 77 k.p.a. obejmuje cztery odrębnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Podstawą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2020 r. nr PR3.6400.6.2018.NIW.17 w przedmiocie umorzenia postępowania, w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65, dalej dalej: “ustawa", "ustawą z 1968 r.") w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] (dalej: nieruchomość, przedmiotowa nieruchomość). Natomiast szczegółowe materie (kwestie) sporne obejmują: kwestię jurydycznej postaci (sposobu) zakończenia postępowania administracyjnego (wydanie decyzji umarzającej postępowanie czy wydanie decyzji merytorycznej /odmawiającej stwierdzenia stanu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa/); kwestię wydania decyzji przez Ministra na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, który w części jest sporządzony w języku obcym i nie został w sposób określony prawem przetłumaczony oraz kwestię oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanych wyżej kwestii spornych.

W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć, że Konstytucja RP nakazuje w preambule posiadającej charakter normatywny, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei stosowanie do art. 7 ustawy zasadniczej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę, że art. 2 ustawy – z dnia 7 października 2022r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185) – w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65) po art. 2 dodał art. 2a w brzmieniu:

"Art. 2a. 1. Minister Finansów prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych na wniosek organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwego ze względu na położenie nieruchomości albo z urzędu.

2. Stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

3. Postępowanie administracyjne, o którym mowa w ust. 1, umarza się, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.".

Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, w dniu wydawania przedmiotowej decyzji (24 lutego 2020 r.), kiedy wskazywana wyżej regulacja prawna nie była jeszcze składową porządku prawnego, Minister Finansów – nie był upoważniony – w oparciu o normy powszechnie obowiązującego prawa do wydania decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych organ (zob. dodany art. 2a ust. 3 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych). Dlatego należy podzielić prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Jest to naruszenie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oczywiste, pozostające w jawnej sprzeczności z treścią art. 105 § 1 k.p.a. i mające wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej), a nie decyzji procesowej (umarzającej postępowanie), uregulowałoby ostatecznie kwestie związane ze stwierdzeniem przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w stanie prawnym – co wymaga uwypuklenia – obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji przez Ministra Finansów (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 680–688).

Przechodząc do kolejnej kwestii spornej, wynikającej z sformułowanych w tym zakresie zarzutów kasacyjnych, należy na wstępie przypomnieć, za ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w myśl art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1088/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tą konstytucyjną zasadą, ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim stanowi, iż język polski jest językiem urzędowym terenowych organów administracji publicznej (art. 4 pkt 3) oraz że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 5 ust. 1). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych, jednakże - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2002 r., II SA 4033/01 (Wokanda 2002 /12/39) - nasuwające się wątpliwości związane z tym zagadnieniem prawnym usunęła uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r. (W. 7/96, OTK 1997 nr 2, poz. 27), podjęta na gruncie dekretu z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 324). W powyższej uchwale Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zachowujący aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o języku polskim, że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że czynności procesowe winny być dokonywane w języku polskim. Organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, a to oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I FSK 268/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym wbrew zarzutom kasacyjnym, konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski wymaga, aby dokumenty, będące zasadniczym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zostały przetłumaczone na język polski i nie przez streszczenie jego wybranych fragmentów, lecz poprzez przetłumaczenie całej ich treści. Przy tym Minister Finansów zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż tłumaczenia treści dowodów na język polski może dokonać jedynie tłumacz przysięgły, co trafnie przyjął Sąd I instancji. W konsekwencji powyższego, również zdaniem Sądu odwoławczego Minister Finansów, był zobligowany do dokonywania w języku polskim, zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania – całego zgromadzonego materiału dowodowego, co oznacza posługiwanie się w postępowaniu tłumaczeniami przysięgłymi dokumentów obcojęzycznych. Badanie treści dokumentu winno zostać przeprowadzone w języku polskim, który jest językiem postępowania. Dopiero wówczas można powiedzieć, że czynność procesowa, polegająca na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu, sporządzonego w języku obcym, została przeprowadzona prawidłowo. Z akt sprawy wynika, że tak się jednak nie stało, a Minister Finansów dokonał oceny powyższych dokumentów jedynie na podstawie własnego tłumaczenia, które nie jest równoznaczne z tłumaczeniem przysięgłym. Tymczasem było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sam organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z urzędu są mu znane niejasności i niedokładności w ww. dokumentacji odszkodowawczej. Reasumując, oceniając zatem materiał dowodowy sprawy, w tym kanadyjskie dokumenty odszkodowawcze, obowiązkiem organu było zlecenie ich tłumaczenia przysięgłego. Dopiero dysponując takimi tłumaczeniami, na tej podstawie Minister Finansów mógł wyprowadzić wniosek czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że dostrzeżone uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem a priori założyć, że prawidłowe, wszechstronne rozpoznanie sprawy, na podstawie prawidłowo przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego dokumentów z postępowania kanadyjskiego, nie doprowadziłoby do odmiennych wniosków, niż te które wyprowadził Minister Finansów, co zasadnie ustalił zaskarżony wyrok.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ostatniej kwestii spornej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – z uwagi na doniosłe następstwa prawne przedmiotowej decyzji Ministra Finansów – niewystarczające jest, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, oparcie rozstrzygnięcia Ministra Finansów ulokowanego w decyzji administracyjnej na nieprecyzyjnych danych dotyczących oznaczenia nieruchomości poprzez użycie jedynie adresu oraz dawnego oznaczenia nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3159/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe dane (informacje) nie pozwalają w sposób jednoznaczny na zidentyfikowanie nieruchomości, której dotyczy decyzja administracyjna, gdyż nie zawarto w tym indywidualnym akcie administracyjnym aktualnych danych (informacji) odnoszących się do "jej oznaczenia w księdze wieczystej". Taki sposób załatwienia sprawy urzeczywistniony w spornej decyzji Ministra Finansów, zdaniem Sądu odwoławczego, świadczy o określeniu przedmiotu postępowania niezgodnie z wymogami wynikającymi zwłaszcza z art. 107 § 2 kpa w zw. z § 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), gdzie normodawca wprost wymaga " (...) jej oznaczenia w księdze wieczystej. (...)". Kwestii tej nie wyjaśnia również uzasadnienie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji bowiem nie wskazuje w swej treści oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 zdanie pierwsze w/w rozporządzenia wykonawczego do ustawy, decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w redakcji cytowanego powyżej przepisu sformułowanie "w miarę możliwości" odnosić należy jedynie do tych elementów, które obrazują położenie (lokalizację) nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Nie mają one bowiem zasadniczego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości. Tymczasem wydawana na gruncie przepisów ustawy sporna decyzja Ministra Finansów winna tę nieruchomość w sposób jednoznaczny określać (por. E. Gniewek, Księgi wieczyste. Komentarz, Warszawa 2018, s. 570–631; E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 643–652).

Jak zasadnie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, mające zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu – nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dania: 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1747/17; 17 stycznia 2023r. sygn. akt 3159/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 376–382, 467–469).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że błędne jest stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej", odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest niezbędne. Słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób na tyle precyzyjny, ażeby możliwe było następnie jej bezproblemowe wykonanie. Rzeczywistej treści decyzji nie można bowiem domniemywać. Uwzględniając zatem cel w jakim ma być wydawana decyzja Ministra Finansów, przepis § 2 rozporządzenia wykładać należy w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela; miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w niej wyłącznie tzw. adres nieruchomości. Zasadnie zatem przyjął Sąd wojewódzki, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - Prezydent m.st. Warszawy (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), wnioskując o złożenie księgi wieczystej, względnie o dokonanie odpowiedniego wpisu w księdze już istniejącej, miałby dopiero dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość precyzować, jest o tyle nieuprawnione, że prowadziłoby to de facto do swoistego dookreślania przez Prezydenta przedmiotu rozstrzygnięcia, ujętego w decyzji Ministra Finansów, a tym samym formułowania wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o treść decyzji Ministra Finansów, jak wymagają tego przepisy art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 1 ww. rozporządzenia, ale w oparciu o własne ustalenia faktyczno-prawne Prezydenta, które w skrajnych wypadkach mogły by wręcz prowadzić do wypaczenia jej treści. Tym samym Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutów w tej kwestii spornej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.