Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 95/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2019 r. nr 3001-IOC.48.60.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], działając na podstawie art. 92a, art. 92b i art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. dalej jako utd) oraz powołując się na protokół kontroli z [...] listopada 2017 r., nałożył na T. K. (dalej jako skarżący), karę pieniężną w wysokości 7.100 zł z tytułu naruszeń przepisów o transporcie drogowym, stwierdzonych w trakcie ww. kontroli z [...] listopada 2017 r.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

III.

Wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 95/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi T. K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

WSA stwierdził, że w okolicznościach sprawy nastąpiło przedawnienie obowiązku organu do wydania decyzji w sprawie.

Stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 3 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w przepisie tym wprowadził materialnoprawny termin przedawnienia obowiązku organu do nałożenia kary.

Poza sporem zdaniem WSA jest to, że ujawnienie zarzucanych naruszeń miało miejsce w dniu [...] listopada 2017 r., tj. w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, której ustalenia zostały opisane w protokole. Zaskarżona decyzja została natomiast wydana w dniu [...] grudnia 2019 r. i doręczona stronie [...] grudnia 2019 r.

Jako datę początkową biegu dwuletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 utd należy liczyć datę sporządzenia protokołu kontroli i to stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1488/17; z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 651/16; z 24 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1646/17).

WSA, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć nie dzień wszczęcia postępowania, lecz przedstawienie informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze, w sprawach dotyczących przewozów drogowych, jest protokół kontroli, mający walor dokumentu urzędowego. W okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie ujawniono [...] listopada 2017 r., czego organ nie kwestionuje.

Zaskarżona decyzja została wydana [...] grudnia 2019 r. i doręczona [...] grudnia 2019 r., a zatem już po upływie dwuletniego terminu, o jakim mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Dla biegu terminu przedawnienia nie ma znaczenia, wbrew przekonaniu organu odwoławczego, data wydania decyzji przez organ I instancji, gdyż postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, doszło więc do przekroczenia terminu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia.

Okoliczność przedawnienia powinna być uwzględniona z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego, czy dotyczy to postępowania przed organem I instancji, czy też postępowania odwoławczego. Również przepisy o wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - dotyczą decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 93 ust. 2 utd (w brzmieniu obowiązującym w dniu ujawnienia naruszenia) decyzja ostateczna o nałożeniu kary pieniężnej staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą: odrzucenia skargi, cofnięcia skargi, lub wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi (pkt 1-3). Tym samym dopiero uzyskanie przymiotu wykonalności przez decyzję ostateczną, konkretyzuje obowiązek strony do uiszczenia kary pieniężnej na właściwy rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się wykonalna, zgodnie z art. 94 ust. 2 utd.

Wobec wskazanego naruszenia prawa materialnego - art. 92c ust. 1 pkt 3 utd należało skargę uwzględnić i zastosować jednocześnie art. 145 § 3 p.p.s.a. Dwuletni termin przedawnienia upłynął bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji i w takiej sytuacji powrót sprawy do rozpatrzenia przez organ na odpowiednim etapie postępowania jest bezcelowy i sprzeczny z ekonomią procesową, bowiem organ musiałby i tak umorzyć postępowanie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżając go w całości i opierając na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszeniu przepisów postępowania, wskazując, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) oraz § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 3, art. 133 § 1, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, a w szczególności nie naruszono przepisów prawa materialnego wydając zaskarżoną decyzję - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a), art.141 § 4 oraz art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy - odmiennie od prawidłowo ustalonego przez organy podatkowe - polegającego na przyjęciu przez Sąd, że w sprawie niedopuszczalne było wydanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżonej decyzji z uwagi na okoliczność, że dwuletni termin przedawnienia upłynął przed wydaniem zaskarżonej decyzji - podczas gdy organy prawidłowo przyjęły - że dwuletni termin wynikający z art. 92c ust. 1 pkt 3 utd wydania odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji nakładającego karę zatem organ odwoławczy miał prawo i obowiązek do wydać zaskarżoną decyzję;

- art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz 145 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów tych przepisów, gdyż rozstrzygnięcie (pkt 2) wyroku oraz jego uzasadnienie zawiera błędne wskazania, a w szczególności przyjmuje, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez co jak orzekł Sąd pierwszej instancji uzasadnia merytoryczne umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie wydano prawidłowe pod względem merytorycznym (materialnym i procesowym) decyzje, a w szczególności dopuszczalne było wydanie przez organ II instancji merytorycznej decyzji w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 3, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 92c ust. 1 pkt 3 utd poprzez uznanie, że w sprawie miało w ogóle miejsce naruszenie prawa materialnego, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło.

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tzn. na naruszeniu prawa materialnego tj.:

- art. 92c ust. 1 pkt 3 utd poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w sprawie niedopuszczalne było wydanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżonej decyzji z uwagi na przedawnienie, bowiem dwuletni termin o którym mowa w tym przepisie upłynął przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy - podczas gdy organy prawidłowo przyjęły - że dwuletni termin wynikający z tego artykułu odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji nakładającego karę, w tym stanie rzeczy organ odwoławczy miał prawo i obowiązek wydać zaskarżoną decyzję.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Pomimo sformułowania zarzutów kasacyjnych z odwołaniem się do obu podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., istota twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie zamyka się w kwestii prawidłowej wykładni oraz zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 utd, gdyż właśnie wokół normy prawnej wywodzonej z tego przepisu, konstruowane są zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Porządkując więc podniesione uchybienia należy wskazać, odnosząc się do art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przywołanych w ramach naruszeń procesowych, że przepisy te z całą pewnością nie zostały przez WSA naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w jego orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, który od lat uchodzi za utrwalony i niekwestionowany, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że w ogóle niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna więc umożliwiać zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest jego pośrednim adresatem, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Tworzy to tym samym po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, realizuje wszystkie wymagania prawne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego przede wszystkim jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty za podstawę orzekania (w jakiej sprawie Sąd ten rozstrzygał), dokonano również jego prawnej oceny, ze wskazaniem elementów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe zwalczanie merytorycznej strony kontrolowanego wyroku WSA, a więc stanowiska oceniającego przepisy prawa zastosowane w sprawie, a do tego w istocie zmierza strona skarżąca kasacyjnie, podważając w każdym zarzucie procesowym przyjętą przez WSA ocenę daty kończącej postępowanie w przedmiocie kary.

WSA tymczasem wyraźnie wskazał, z jakich względów orzekł o uchyleniu obu decyzji oraz umorzeniu postępowania, przyjmując że doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary na skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (mającej walor ostateczności). Zwalczanie tego stanowiska poprzez wątpliwej jakości wywody prawne, odwołujące się do rzekomych błędnych ustaleń faktycznych WSA, jak i innych przepisów prawa regulujących kwestie przedawnienia w odmiennych procedurach, czy też nierozróżnianie zagadnienia ostateczności decyzji od jej prawomocności, nie jest w realiach tej sprawy trafne.

Niezasadne są również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Poza tym, że skarga kasacyjna nie sprostała wymogowi precyzyjnego wskazania, na czym w rzeczywistości miałoby polegać owo naruszenie, które musi być związane z zasadą orzekania przez sądy administracyjne na podstawie akt sprawy, to nadto kluczowe dla jej rozstrzygnięcia są daty (kontroli drogowej, wydania obu decyzji, czy ich doręczenia), które nie są w ogóle kwestionowane. Cały spór ogniskuje się na prawidłowej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 3 utd.

VII.

Przechodząc zatem do kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że strona niezasadnie podważa prezentowaną przez WSA wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Zarzut materialny zwalczający takie działanie Sądu pierwszej instancji wskazuje przy tym, że dwuletni termin, o którym mowa w tym przepisie, nie mógł upłynąć przed wydaniem zaskarżonej decyzji (drugoinstancyjnej), gdyż ów termin odnosi się jedynie do decyzji organu I instancji nakładającej karę, zatem DIAS miał pełne prawo i obowiązek wydać zaskarżoną decyzję.

Jest to stanowisko błędne, pozostające w wyraźnej kontrze do dotychczasowej, wieloletniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, ukształtowanej na tle wykładni oraz stosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 utd.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres dwóch lat. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż ujawnienie opisanych w protokole kontroli naruszeń nastąpiło [...] listopada 2017 r. Skoro więc zaskarżona decyzja drugoinstancyjna została wydana w dniu [...] grudnia 2019 r., to niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, które słusznie uznane zostało jako początek okresu przedawnienia.

Wyjaśniając jak należy rozumieć wskazany przepis należy podnieść, że istotne są tu dwie daty. Pierwsza, to data rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, którą należy utożsamiać, w przypadku kontroli na drodze, z dniem jej przeprowadzenia, co obrazuje sporządzany obligatoryjnie protokół. Data jego sporządzenia jest zatem miarodajna dla powzięcia przez organ informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, co otwiera drogę do nałożenia kary administracyjnej.

Jeśli zaś chodzi o moment, do którego organy orzekające w sprawie o nałożenie kary mają możność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, to stwierdzić należy, że jest nim data uzyskania ostateczności przez decyzję administracyjną o nałożeniu kary, a taki walor, w razie złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, ma dopiero decyzja organu odwoławczego.

Na powyższe wprost wskazuje już sama treść art. 92c ust. 1 pkt 3 utd, który mówi o nie wszczynaniu bądź umorzeniu postępowania, nie zaś o nie nakładaniu kary. Jeżeli więc przepis odwołuje się do pojęcia postępowania, to chodzi o każdy etap postępowania administracyjnego, a więc zarówno przed organem I jak i II instancji. Omawiany przepis dotyczy więc całego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organy.

Całkowicie błędne jest przy tym powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na postępowanie sądowoadministracyjne, prowadzone w przedmiocie kontroli decyzji wymierzających karę za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Strona zdaje się nie rozróżniać kwestii ostateczności decyzji od jej prawomocności. Pierwszy z tych stanów zachodzi co do zasady wówczas, gdy wydana została decyzja organu odwoławczego, bądź też upłynął termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Drugi ma miejsce wtedy, gdy upłynął bezskutecznie termin na złożenie skargi do sądu administracyjnego, bądź też gdy ta skarga została rozpatrzona (merytorycznie bądź formalnie).

Nie można zatem powiedzieć, że art. 92c ust. 1 pkt 3 utd znajduje zastosowania do "sprawy kary administracyjnej" w każdym jej stadium, a więc również do postępowania sądowego, gdyż dotyczy postępowania przed organami. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest prostą kontynuacją postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie ma więc zastosowania do niego art. 92c ust. 1 pkt 3 utd (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1736/16, 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4766/16). Odwoływanie się zatem przez organ do argumentu prowadzenia postępowania sądowego w tej sprawie nie jest zasadne.

W tej sytuacji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.