Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Warto Być na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia E. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie A (dalej jako: "stowarzyszenie, "skarżący") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ") w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania:

"1. Kiedy od 01.01.2019 do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek PINB dokonywał kontroli na terenie E. i w związku z jakimi postępowaniami;

2. Kiedy PINB zwrócił się do organu aab (np. o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień) w związku ze sprawami:

a) zbiorników retencyjnych (rozbieżne dane co do pojemności zbiorników między PINB, a prowadzącym instalację);

b) zbiorników podziemnych (PINB w odpowiedzi z 24.04.23 na wniosek

z 10.03.23 dotyczący zbiorników podziemnych: - ile wybudowano zbiorników podziemnych, - jakie mają pojemności wybudowane zbiorniki podziemne, - jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych stwierdził: "W odpowiedzi na pismo z dnia 10.03.2023 informuję, iż tutejszy organ nie posiada informacji o które wnioskuje Stowarzyszenie A".

c) sprawy pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP w Olsztynie do PINB

z 16.12.2019 dotyczącego pisma Stowarzyszenia z 19.11.2019 (dotyczyło weryfikacji, czy w instalacji E. jest wytwarzana energia elektryczna)".

Stowarzyszenie udokumentowało, że wniosek został doręczony organowi

1 marca 2024 r. drogą mailową na adres: pinb@powiat-olsztynski.pl. Zarzucono, że PINB nie udzielił informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Skarżący załączył pismo z 28 listopada 2023 r. zatytułowane "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi",

w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadną skargę stowarzyszenia na brak odpowiedzi PINB na korespondencję w zakresie udzielenia informacji publicznej, kierowaną za pośrednictwem poczty elektronicznej. Podkreślono, że WINB w piśmie tym wprost dopuścił możliwość składania do PINB wniosków o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem e-maila.

W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi 10 czerwca 2024 r., PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wniosek nie został skutecznie doręczony. Organ nie wiedział o istnieniu takiego wniosku, ponieważ nie prowadzi on zewnętrznej korespondencji e-mailowej z petentami. Podkreślił, że nie posiada zewnętrznego adresu e-mail, tj. nie jest on przeznaczony do kontaktu z petentami - przepisy prawne nie generują obowiązku jego posiadania. Tym samym nieposiadanie skrzynki mailowej nie stanowi naruszenia obowiązującego prawa. Biorąc jednakże pod uwagę zakres udzielonej odpowiedzi w zakresie wcześniejszych wniosków o udzielenie informacji, udzielone odpowiedzi pokrywały się z żądaniem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak,

w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że

z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy

w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Nie budzi też wątpliwości, że nie można przypisać zobowiązanemu bezczynności, gdy wnioskodawca jest już

w posiadaniu żądanych informacji publicznych.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r. poz. 725., dalej jako: "u.p.b."), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem nadzoru budowlanego.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 u.p.b. do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Stosownie do art. 81 ust. 4 u.p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Art. 81a ust. 1 u.p.b. stanowi, że organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: 1) do obiektu budowlanego; 2) na teren: a) budowy, b) zakładu pracy. Zgodnie z art. 84a ust. 2 u.p.b. organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających

z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.p.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje,

o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Stosownie do art. 83 ust. 2 u.p.b. organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Przytoczone unormowania wskazują jednoznacznie, że PINB jako organ nadzoru budowlanego jest organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych. W ramach prowadzonych jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych PINB może prowadzić postępowanie dowodowe. Poza prowadzeniem postępowania administracyjnego PINB może podejmować na terenie właściwości miejscowej czynności sprawdzające, których wynik, jako materiał informacyjny, może uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego. Cytowane przepisy przyznają powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego uprawnienia do prowadzenia czynności kontrolnych - czy to w terenie (art. 81a ust. 1 u.p.b.), czy też na podstawie żądanych od uczestników procesu budowlanego informacji (art. 81c ust. 1 u.p.b.). Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane informacje stanowiły informację publiczną, czego organ nie neguje, gdyż dotyczyły realizacji zadań publicznych,

tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnej inwestycji zrealizowanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Treść zadanych pytań dotyczy informacji publicznej, gdyż informacje na temat podejmowanych przez PINB działań w ramach posiadanych kompetencji stanowią informacje o sprawach publicznych. Potwierdza to w szczególności treść art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania

i załatwiania spraw (lit. d), a także treść i postać dokumentów urzędowych,

w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). W wyroku z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5207/21, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA", Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). "Sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów

i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA). Zgodnie

z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne

w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22, publ. w CBOSA). Reasumując, ponieważ PINB jest organem władzy publicznej, to informacje na temat podejmowanych przez niego działań w sprawach należących do jego właściwości dotyczą sfery faktów i stanowią informację publiczną.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że wniosek nie został skutecznie złożony. Przesłane pocztą elektroniczną zapytanie na istniejący i funkcjonujący adres e-mail należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie musi być opatrzony własnoręcznym podpisem ani podpisem elektronicznym. Takiego wniosku nie można było uznać za pozostawiony bez rozpatrzenia, w myśl art. 63 § 1 k.p.a. in fine, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu. U.d.i.p. w wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że mają one zastosowanie w procedurze związanej z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Dlatego za wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w CBOSA). Dlatego w sprawie bez znaczenia jest, że wskazanego adresu e-mail organ nie udostępnia obecnie petentom. W załączonej przez skarżącego kserokopii pisma, stanowiącego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, WINB – organ wyższego stopnia - wyjaśnił, że podany adres poczty elektronicznej PINB usunął ze strony internetowej, ale skrzynka ta nie została usunięta i jest nadal używana. Potwierdzają to też wyjaśnienia organu podane w odpowiedzi na niniejszą skargę. WINB wskazał, że PINB korespondował ze stowarzyszeniem przez wymieniony adres e-mail. WINB stwierdził, że PINB powinien tak zorganizować obsługę techniczną poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań o udostepnienie informacji publicznej, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Stanowisko to skład orzekający podziela.

W wyroku z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6654/21, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem interesu prawnego. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu. NSA wskazał, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji", o czym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji,

a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Konkludując, we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać należy własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany

w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2667/17 oraz z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1574/18 i powołane w nich orzeczenia, publ. w CBOSA).

Odnosząc się do twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę,

że udzielone uprzednio odpowiedzi pokrywały się z żądaniem skarżącego,

to przedłożone akta tego nie potwierdzają. Z akt tych wynika, że PINB informował stowarzyszenie o przeprowadzeniu kontroli 27 lutego 2024 r., ale nie wiadomo czy była to jedyna kontrola, a w pytaniu z pkt 1. wniosku skarżący prosił o wskazanie wszystkich kontroli przeprowadzonych od 1 stycznia 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi i w związku z jakim postępowaniem. Nie można też stwierdzić, aby została skonkretyzowana odpowiedź na pytanie z pkt 2. wniosku.

Ustalenie, że wniosek obejmował informacje publiczne oznacza

w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych

w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Brak podjęcia stosownych działań jest równoznaczne z pozostawaniem organu w bezczynności. Dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bo chociaż PINB, w związku ze wskazaniami WINB, powinien mieć świadomość, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być skutecznie złożony na funkcjonujący e-mail organu, to skoro tego wniosku nie odczytał, nie można mu przypisać kwalifikowanego (rażącego) lekceważenia obowiązków, choć oczywiście brak należytej obsługi poczty elektronicznej jest działaniem nagannym i obciąża ten organ.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.