Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 630/15 o odrzuceniu skargi J. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 maja 2014 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 630/15) odrzucił skargę J. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 maja 2014 r., który dotyczył skargi na działalność Burmistrza Miasta M.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

J. Z. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej. Burmistrz powiadomił wnioskodawcę, że stenogram z posiedzenia, które odbyło się w dniu 11 września 2013 r., został umieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta, a zatem jest on powszechnie dostępny.

W dniu 3 lutego 2014 r. J. Z. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę na działanie Burmistrza Miasta M. w sprawie sposobu załatwienia wniosków o udostępnienie żądanych przez niego informacji.

Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. SKO w S. działając na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przekazało skargę według właściwości Radzie Miasta M.

Uchwałą z dnia 14 kwietnia 2014 r. Nr [...] Rada Miasta M. uznała skargę za bezzasadną.

W dniu 23 kwietnia 2014 r. powyższą uchwałę J. Z. zaskarżył do SKO w S. Przy piśmie z dnia 8 maja 2014 r. organ zwrócił "odwołanie" skarżącemu. SKO wskazało, że nie jest właściwe w sprawie, zaś uchwała nie podlega zaskarżeniu w trybie kontroli instancyjnej.

J. Z. w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. skierowanym do SKO w S. zarzucił organowi, że zwracając jego "odwołanie" naruszył art. 66 § 3 k.p.a. bowiem zwrot pisma w takiej sytuacji, powinien mieć formę postanowienia, na które służy zażalenie.

W rezultacie wystąpienia skarżącego SKO w S. zrewidowało swoje stanowisko w tej kwestii i przekazało "odwołanie" J. Z. zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. Wojewodzie Mazowieckiemu, jako organowi sprawującemu nadzór nad zgodnością z prawem uchwał podejmowanych przez rady gmin.

Stanowisko w tej sprawie Wojewoda Mazowiecki zawarł w piśmie Nr [...] z dnia 22 sierpnia 2014 r. wskazując, że skarżone uchwały zostały objęte nadzorem i nie znaleziono podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Pismem z dnia 14 listopada 2014 r. J. Z. wniósł, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie uchwały [...] Rady Miasta M. z dnia 14 kwietnia 2014 r. i udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 11 września 2013 r., badającej zarzuty dotyczące Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, a ponadto wskazał na obszerną korespondencję, którą otrzymał w sprawie od Burmistrza M., Rady Miasta, SKO w S. oraz Wojewody Mazowieckiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie.

Wobec wątpliwości odnośnie do treści skargi Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do wskazania czy przedmiotem skargi jest akt, czynność czy bezczynność organu administracji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. (k. 47 akt sądowych) podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność SKO w S., polegająca na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. poprzez niewydanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia o zwrocie odwołania, na które przysługiwało zażalenie.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą J. Z. z dnia 3 lutego 2014 r., na działalność Burmistrza Miasta M., która została rozpoznana w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. Przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie skargi następuje zaś na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie osoby wnoszącej skargę o sposobie jej załatwienia i ma charakter czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie rozpatrzenie skargi nastąpiło uchwałą Rady Miasta M. Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r.

Sąd I instancji stwierdził, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Co prawda art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wymienia wśród aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego "czynności z zakresu administracji publicznej", do których zaliczyć należy również czynności materialno-techniczne, ale jednocześnie ogranicza właściwość sądów administracyjnych jedynie do czynności faktycznych kreujących uprawnienia lub nakładających obowiązki wynikające z przepisów prawa. Natomiast zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie ma charakteru materialno-prawnego. Oznacza to, że na jego podstawie nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia bądź nałożenie obowiązku. WSA w Warszawie wskazał ponadto, że załatwienie, w drodze uchwały rady gminy, skargi wniesionej w trybie art. 227 i następnych k.p.a., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie daje podstaw do złożenia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, ani też na podejmowane w związku z nią czynności.

Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, stawianie SKO w S. zarzutu bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku z dnia 30 maja 2014 r., poprzez niewydanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia o zwrocie odwołania skarżącego od wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta M., czyni skargę niedopuszczalną.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, przez co brak jej załatwienia nie może być przedmiotem rozpoznania w ramach skargi na bezczynność organu, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na stwierdzenie Sądu I instancji, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. ma charakter czynności materialno – technicznej a takie czynności podlegają kontroli sądów administracyjnych tylko wtedy, gdy kreują uprawnienia lub nakładają obowiązki wynikające z przepisów prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taka wykładnia przytoczonego przepisu jest nieuprawniona, gdyż stanowi on tylko o warunku, aby akt lub czynność dotyczyła uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tak jest w niniejszej sprawie, bowiem skarga dotyczyła wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą.

Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wyłącznie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną uchybienia wskazanym przepisom dopatruje się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostają zawiadomienia o załatwieniu skargi w rozumieniu przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z takim sformułowaniem zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

Uregulowane w Dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością materialno-techniczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skargi związanej z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07, postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10).

Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, co do zasady, nie jest także - wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną - aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, dotyczą spraw indywidualnych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych decyzją administracyjną, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. W konsekwencji nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stąd też interpretację wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową. Przyjmując więc ustalenia Sądu I instancji, które w tym zakresie nie zostały zanegowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, że wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. stanowił kolejne pismo w ramach prowadzonego postępowania skargowego, należy uznać, że skarga na bezczynność w takiej sytuacji jest niedopuszczalna.

Na marginesie należy zauważyć, że organ zwrócił pismo skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. zwykłym pismem, a nie stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. w formie postanowienia. Niemniej jednak na skutek pisma skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. SKO w S. podjęło działania, których konsekwencją było przekazanie wspomnianego pisma według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu.

Inną kwestią jest natomiast ocena rzeczywistego charakteru pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. Sąd I instancji przyjął, że zostało ono złożone w ramach postępowania skargowego zakończonego wydaniem przez Radę Miasta M. uchwały z dnia 14 kwietnia 2014 r. Nr [....]. Okoliczność ta nie została natomiast, jak wspominano, podważona w ramach skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznanej sprawie, a zatem nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do lakonicznego sformułowania zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego wynika, że skarga dotyczyła wniosku o udzielenie informacji publicznej, należy stwierdzić, że skarga wniesiona do WSA w Warszawie dotyczyła bezczynności SKO w S. polegającej na niezałatwieniu we właściwej formie wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r., a nie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który był przedmiotem postępowania toczącego się przed Burmistrzem M., na co wyraźnie wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. (k. 47 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ogólnie wskazuje, że środkiem prawnym przysługującym osobie niezadowolonej ze sposobu realizacji jej wniosku o udzielenie informacji publicznej (w przypadku udzielenia informacji w niepełnym zakresie, bądź w niewłaściwej formie) jest skarga na bezczynność do sądu administracyjnego w trybie p.p.s.a., a nie skarga do organu wyższej instancji w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Złożenie skargi na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone ani zażaleniem do organu wyższej instancji, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.