Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty O. na rzecz K. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 9 listopada 2023 r., K. S. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący"), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", zwrócił się do Starosty O. (dalej jako: "Starosta", "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej pisma/zawiadomienia/donosu skierowanego do Dowódcy (...) w sprawie naruszenia przez wnioskodawcę przepisów prawa, poprzez umieszczenie na profilu Facebook zdjęć jednostki wojskowej w O., wraz ze wszystkimi załącznikami.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 14 listopada 2023 r. organ poinformował, że przedmiotowe pismo zostało wycofane i uważa się, że jest nieważne.

Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia wniosku z 9 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie żądanego dokumentu w ustawowym terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku z 9 listopada 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

W uzasadnieniu podniesiono, że treść pisma z 14 listopada 2023 r. wskazuje, że faktycznie do organu zostało skierowane pismo w sprawie naruszenia przez skarżącego przepisów prawa, poprzez umieszczenie na profilu Facebook zdjęć jednostki wojskowej w O. Natomiast organ w ustawowym terminie nie udostępnił żądanego pisma. Udzielona odpowiedź nie odpowiada wymogom określonym w u.d.i.p., gdyż w jej trybie organ jest zobligowany, gdy posiada żądany dokument, a taki stan występuje w tej sprawie, udostępnić jego kopię, bądź wydać właściwą decyzję administracyjną.

Tym samym, organ rażąco naruszył ww. przepisy u.d.i.p., dopuszczając się bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że pismo, o którym mowa we wniosku zostało sporządzone 27 października 2023 r. i następnie anulowane 8 listopada 2023 r., poprzez wysłanie kolejnego pisma z prośbą o potraktowanie poprzedniego pisma jako nieistniejącego. Wyjaśniono, że skarżący umieścił na swoim profilu na Facebooku zdjęcia pochodzące ze strony jednostki wojskowej. Po ustaleniu tego faktu, pierwotne pismo z 27 października 2023 r. zostało anulowane. W tej sytuacji, w dniu złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej żądane przez skarżącego pismo nie stanowiło pisma funkcjonującego w obrocie korespondencji z jednostką wojskową. Niemożliwe jest potraktowanie jako informacji publicznej pisma wycofanego z obiegu i unieważnionego. W ocenie organu, jest to nadużywanie prawa do informacji publicznej. Skarżący, będący burmistrzem O., nie kieruje się bowiem interesem publicznym, lecz chce wykorzystać uzyskane informacje w sporze politycznym, do prowadzenia własnej kampanii wyborczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119

pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w Internecie). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1272/18, z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 oraz z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA).

Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r. (sygn. akt I OSK 2093/14, dostępny w CBOSA), nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej w u.d.i.p., ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, bowiem dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zatem walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej, taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia

2013 r., sygn. akt I OSK 175/13, dostępne w CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107), dalej jako: "u.s.p.", organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.).

Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia pisma Starosty z 27 października 2023 r., skierowanego do Dowódcy (...), w którym organ poinformował o naruszeniu przez skarżącego – Burmistrza O., przepisów prawa, tj. art. 616a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, poprzez umieszczenie na swoim profilu w aplikacji Facebook zdjęć jednostki wojskowej w O., których kopie dołączył do pisma, i wniósł o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

Wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, jak również informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokument urzędowy należy rozumieć jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Dokument urzędowy zawierający treść oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego mieści się w pojęciu dane publiczne, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a zatem, stanowi on informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 250/16, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Pismo, o którego udostępnienie wnioskował skarżący, stanowiące w istocie zawiadomienie o naruszeniu przez skarżącego przepisów prawa, zawiera bowiem treść oświadczenia woli, poprzez sformułowane w nim wnioski, jak i wiedzy, w postaci opisu działań podjętych przez funkcjonariusza publicznego i zostało sporządzone (podpisane) przez organ władzy publicznej. Tym samym, dokument ten wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy pismo organu w sprawie wycofania pisma z 27 października 2023 r., będącego przedmiotem wniosku skarżącego, zostało przesłane drogą elektroniczną 8 listopada 2023 r., tj. 5 dni po doręczeniu przedmiotowego pisma.

W tej sytuacji, Starosta winien załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś podmioty zobowiązane, poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. uzyskania informacji przetworzonej), nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że wniosek skarżącego z 9 listopada 2023 r. nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. I sentencji wyroku zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 listopada 2023 r. w terminie 14 dni, którego bieg – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Starosta pozostawał w mylnym przekonaniu, że pismo, którego dotyczy wniosek, zostało skutecznie wycofane, a tym samym, złożony przez skarżącego wniosek nie podlega rozpoznaniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł), wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).