Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 753/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PS/41/104/23 w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 lipca 2024 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PS/41/104/23 w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: MOPS) wpłynęło podanie B. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o przyznanie podstawowych usług opiekuńczych w sezonie grzewczym i nie grzewczym, w wymiarze 1 godziny od 15:00 do 16:00, w zakresie: sprzątania mieszkania, donoszenia opału i ziemniaków z piwnicy, wynoszenia popiołu z obsługą pieca ekologicznego, mycia okien, zmiany firan i sztorów, pielęgnacji kończyn dolnych (obcinanie paznokci i szorowanie stóp).

Decyzją z 7 sierpnia 2023 r. Burmistrz K. odmówił stronie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (znacznym) i potwierdzające, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji; mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo; sprawy urzędowe załatwia we własnym zakresie (także wizyty lekarskie, turnusy rehabilitacyjne, zakupy, opłaty związane z mieszkaniem); porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania i poza nim; utrzymuje stały kontakt z otoczeniem. Zauważono, że wnioskodawca wielokrotnie zaznaczał, że nie wymaga pomocy osoby drugiej, zaś usługi opiekuńcze mają opierać się jedynie na sprzątaniu lokalu pod ścisłym jego nadzorem. MOPS uznał, że u wnioskodawcy nie występuje znaczne ograniczenie zdolności do samoobsługi. Podkreślił, iż opiekunki złożyły ponadto oświadczenia, że nie wyrażają zgody na świadczenie usług opiekuńczych u wnioskodawcy, z uwagi na jego agresywne zachowanie i obawy o utratę zdrowia. Z oświadczeń wynika, że wielokrotnie były one przez niego obrażane. Postawa wnioskodawcy wywołuje u opiekunek lęk i stres, nie pozwala na wykonywanie czynności zgodnie z zakresem obowiązków, wnioskodawca wielokrotnie oczekiwał realizacji prac wykraczających poza zakres przyznanej pomocy np. czyszczenie pieca CO (sprzeciw opiekunek odreagowywał wszczynając awantury i kierując pod ich adresem wyzwiska), dwie opiekunki przebywały na zwolnieniu lekarskim związanym ze stresem, który towarzyszył im podczas pełnienia obowiązków służbowych w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W listopadzie 2019 r. opiekunki świadczące usługi u wnioskodawcy złożyły zeznania na Komisariacie Policji w K. Dalej przeciwko wnioskodawcy toczyło się postępowanie o czyn z art. 207 kk w Sądzie Rejonowy w Jeleniej Górze II Wydział Karny. Zgodnie z wyrokiem z 23 marca 2022 (II K 667/20), wnioskodawca dopuścił się naruszenia nietykalności cielesnej trzech opiekunek, jednak z powodu przedawnienia karalności czynu postępowanie zostało umorzone. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że ponowne świadczenie usług opiekuńczych u wnioskodawcy stwarza realne zagrożenie zdrowia i życia dla osób wykonujących swoje obowiązki służbowe w miejscu zamieszkania podopiecznego.

W odwołaniu skarżący podniósł, że stan jego zdrowia wymaga, aby mógł korzystać ze wsparcia innych osób. Zarzucił, że jest kłamliwie przedstawiany przez MOPS. Wniósł o przyznanie usług opiekuńczych.

Decyzją z 28 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie SKO, odwołujący - wbrew stanowisku MOPS - spełnia jednak przesłanki do objęcia go pomocą w formie usług opiekuńczych, określone w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.- przemawia za tym przede wszystkim jego samotność i niepełnosprawność. Według SKO, organ pierwszej instancji trafnie ocenił zachowanie odwołującego kwalifikujące się do kategorii przesłanki negatywnej udzielenia świadczeń, rozumianej jako brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Oczywistym bowiem jest, że wsparcie w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych jest możliwe do osiągnięcia wtedy, gdy u świadczeniobiorcy istnieje minimalna chociażby wola współdziałania z pracownikami socjalnymi. Zdaniem Kolegium, okoliczności sprawy pozwalają na przyjęcie, że naruszając godność osób świadczących usługi opiekuńcze odwołujący w istocie odmawia z nimi współpracy i nie dąży do wyjścia z trudnej sytuacji przy wykorzystaniu swoich własnych możliwości. Stąd też odmawiając udzielenia wnioskowanej pomocy organ pierwszej instancji nie wykroczył poza ramy uznania administracyjnego.

W skardze (uzupełnionej pismem procesowym) skarżący opisał swoją trudną sytuację bytową i zdrowotną. Stwierdził, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, co winno skutkować przyznaniem mu usług opiekuńczych. Podniósł, że formułowane względem niego zarzuty pracowników socjalnych są nieprawdziwe.

Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że - mimo prawidłowej jego wykładni - przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. został w sprawie błędnie (przedwcześnie) zastosowany. Decydując bowiem o jego zastosowaniu do sytuacji skarżącego w 2023 r., organ bazował na stanie faktycznym (materiale dowodowym i zdarzeniach) opisującym postawę wnioskodawcy do 2019 r., kiedy to skarżący - naruszając godność osób świadczących mu usługi opiekuńcze - w istocie odmawiał z nimi współpracy i w perspektywie nie dążył do wyjścia z trudnej sytuacji przy wykorzystaniu swoich własnych możliwości. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 12 lipca 2023 r. nie została faktycznie wykazana okoliczność braku współdziałania ze strony wnioskującego o przyznanie świadczenia opiekuńczego, co pozwalałoby zastosować w sprawie regulacje art. 11 ust. 2 u.p.s. Brak tego współdziałania w przeszłości nie może zaś skutkować, że skarżący nie ma perspektyw na otrzymanie świadczenia w przyszłości - dożywotnio. Przecież nie można wykluczyć, że skarżący zmieni swoje postępowanie, mając na uwadze wydane względem niego wyroki karne oraz zagrożenie w postaci uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 u.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi wynikającymi z akt sprawy, a objawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż sprawa została oceniona przez organy administracyjne jedynie w oparciu o postępowanie skarżącego do 2019 r. i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 u.p.s., przy jedynie spekulatywnym przyjęciu przez wojewódzki sąd administracyjny, iż skarżący mógł zmienić swoje postępowanie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do ustaleń faktycznych wynikających z akt spraw, iż skarżący nie zmienił swojego postępowania, zaprzecza naruszaniu przez niego godności osób świadczących mu usługi opiekuńcze, a wyroki karne postrzega jako niezasadną represję wynikającą z jego krytyki kierownictwa i pracowników MOPS w K.; przedmiotowe naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w razie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego wojewódzki sąd administracyjny powinien dojść do odmiennego przekonania oraz rozstrzygnięcia niż wyrażone w skarżonym orzeczeniu;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do ustalenia, iż po stronie skarżącego istnieje brak współdziałania w wyjściu z trudnej sytuacji przy wykorzystaniu swoich własnych możliwości, podczas gdy ustalenia faktyczne z postępowania administracyjnego, a także treść jego pism z 12 listopada 2023 r. i z 29 grudnia 2023 r. skierowanych w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazują na to, że B. K. w żadnej mierze nie przyznaje się do tego, iż naruszał godność osób świadczących mu usługi opiekuńcze, a tym samym nie można racjonalnie i zasadnie twierdzić, że jego postępowanie miałoby ulec zmianie, mając na uwadze wydane względem niego wyroki karne i ewentualne zagrożenie uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący spełnia, określone w art. 50 ust. 1 u.p.s., przesłanki do objęcia go pomocą w formie usług opiekuńczych. Istotą sporu pozostaje natomiast kwestia zaistnienia i wykazania przez organy przesłanki negatywnej udzielenia świadczeń przewidzianej w art. 11 ust. 2 u.p.s., tj. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przejawem braku współdziałania osoby są takie zachowania strony, które mogą prowadzić do odmowy udzielenia pomocy, jej ograniczenia, wstrzymania lub zaprzestania. Brak współdziałania - oprócz postaw i zachowań wprost wskazanych w art. 11 ust. 2 u.p.s. - oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem. Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wymaga każdoczesnej indywidualizacji. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że w analizowanym przypadku nie została faktycznie wykazana okoliczność braku współdziałania ze strony wnioskującego o przyznanie świadczenia opiekuńczego, która pozwalałoby zastosować w sprawie regulacje art. 11 ust. 2 u.p.s. Słusznie zauważył, że powoływanie się na brak współdziałania w realiach rozpoznawanej sprawy dotyczyło okresu przeszłego (do 2019 r.). Tymczasem stan faktyczny i prawny sprawy organ powinien oceniać na dzień wydania decyzji. Obowiązkiem organów było zatem rozważenie, czy dotychczasowa postawa strony może ulec zmianie. Nie można bowiem automatycznie z góry zakładać, że strona w dalszym ciągu będzie zachowywała się w sposób naganny. Czym innym jest sytuacja, w której stronie przyznano świadczenie i w trakcie jego realizacji zachodzą okoliczności świadczące o braku współdziałania, a czym innym jest sytuacja, w której z góry odmawia się stronie świadczeń ze względu na dotychczasowe zachowanie. W tym drugim przypadku obowiązkiem organów jest przedstawienie przekonujących argumentów, opartych o zgromadzony w sprawie, kompletny materiał dowodowy, w świetle którego brak jest pozytywnych rokowań na zmianę dotychczasowego, nagannego zachowania strony. Takich argumentów w realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy dotychczas nie przedstawiły. Okoliczność, że skarżący nie wyraża wprost skruchy za swoje wcześniejsze postępowanie, oraz że czuje się pokrzywdzony treścią wyroku karnego jaki zapadł w jego sprawie nie oznacza, że strona wyklucza zmianę swojego postępowania względem pracowników opieki społecznej. Także fakt, że żądania skarżącego co do zakresu wnioskowanego świadczenia dotyczą konkretnych, wskazywanych przez niego prac domowych, nie świadczy jednoznacznie o złej woli i świadomym działaniu ukierunkowanym na utrudnianie pracy opiekunom. To bowiem do organu pomocowego należy ocena zasadności zgłoszonych potrzeb i możliwość zaspokojenia ich z udziałem środków publicznych w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. W sytuacjach związanych z koniecznością zapewnienia usług opiekuńczych osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji organy muszą się wykazać szczególną ostrożnością i wnikliwością. W tym zakresie nie może mieć miejsca żaden automatyzm i nadmierna zapobiegliwość. Samo przekonanie organu, że postawa skarżącego się nie zmieni nie może skutkować tym, że nie ma on żadnych perspektyw na otrzymanie świadczenia. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przyznał organom pomocowym możliwość wstrzymania świadczeń bądź uchylenia decyzji je przyznającej, w sytuacjach wyczerpujących dyspozycję art. 11 u.p.s. Posiadają więc one instrumenty prawne do sankcjonowania ewentualnych, nagannych zachowań skarżącego wobec osób świadczących w przyszłości usługi opiekuńcze, czego strona musi mieć świadomość. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie przyjął, iż nie można wykluczyć, że skarżący zmieni swoje postępowanie, mając na uwadze wydane względem niego wyroki karne oraz zagrożenie w postaci uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia.

Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do doprowadziło do błędnego (przedwczesnego) zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.