Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lipca 2025 r. nr SKO.4205.47.2025 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2025 r., nr SKO.4205.47.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 15 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Starosta odmówił D.S. (dalej "Skarżący") odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki K.S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej od 1 kwietnia 2025 r. do 31 marca 2027 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 49; dalej "u.w.r.") oraz § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]; dalej "Uchwała").

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki w Domu Dziecka w C. , Skarżący złożył wniosek z 21 marca 2025 r. o odstąpienie od ustalenia opłaty.

Z ustaleń poczynionych przez Organ I instancji wynika, że Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku otrzymał z tytułu zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę wynagrodzenie w wysokości 4.819,06 zł. Z tytułu zaś zatrudnienia w oparciu o umowę zlecenia Skarżący otrzymał wynagrodzenie w wysokości 970,79 zł. Skarżący uiszcza alimenty na rzecz małoletniej córki w wysokości 500 zł miesięcznie, a na rzecz syna 1000 zł miesięcznie. Dochód Skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm; dalej "u.p.s.") wynosi 4.289,85 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego, tj. kwotę 3 030,00 zł. Wobec tego nie został spełniony warunek z § 3 ust. 2 pkt 1 Uchwały. Dochód Skarżącego przekracza 350% kryterium dochodowego, tj. kwotę 3 535,00 zł, a Skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek z § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały. W tych okolicznościach nie zachodzą podstawy do zwolnienia Skarżącego z odpłatności, której wysokość określona została w art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r. Średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Domu Dziecka w C. w 2025 r. wynoszą 7 822,61 zł (Dz. U. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]).

W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił, że decyzja o odpłatności powinna dotyczyć nie jednego, a obydwojga rodziców, co wprost wynika z art. 193 ust. 2 u.w.r. Wobec tego Organ I instancji w sposób nieuprawniony pominął matkę dziecka.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty. W jej uzasadnieniu przytoczyło treść art. 193 i art. 194 u.w.r. oraz postanowienia Uchwały dotyczące odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Kolegium wskazało, że Skarżący posiada łączny dochód w wysokości 5.789,85 zł, z którego płaci alimenty w łącznej wysokości 1500 zł miesięcznie. Po odliczeniu alimentów dochód Skarżącego wynosi 4.289,85 zł. W myśl § 2 ust. 8 Uchwały kryterium dochodowe rozumie się jako kryterium dochodowe określone w art. 8 u.p.s. Dochód Skarżącego przekracza zarówno 300% kryterium dochodowego, jak również 350% tego kryterium. W tej sytuacji nie jest istotna ocena wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) do lit. j) Uchwały, gdyż mają one zastosowanie do osób zobowiązanych o dochodzie nieprzekraczającym 350% ustawowego kryterium. Nadto decyzja o odstąpieniu od odpłatności ma charakter uznaniowy co oznacza, że nawet spełnienie wymaganych w Uchwale przesłanek nie obliguje organu do udzielenia wnioskowanej ulgi. Skarżący jest osobą młodą, nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności, nie udokumentował żadnej poważnej choroby i posiada dochody z tytułu zatrudnienia, a zatem jest w stanie ponosić opłatę za pobyt córki w pieczy zastępczej. Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania wskazało, że sprawa dotyczy wniosku Skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty, a zatem prawidłowo uznano, że tylko Skarżący winien być adresatem decyzji.

W skardze na powyższą decyzję, Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. nierzetelne prowadzenie postępowania, brak zawiadomienia o podjętych czynnościach i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, tak aby Skarżący mógł wypowiedzieć się w sprawie i złożyć dodatkowe wyjaśnienia. Skarżący zarzucił także, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów jego odwołania, w tym do przywołanego przez niego wyroku WSA w Rzeszowie z 19 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 1277/14, że decyzja administracyjna powinna być wydana na obojga rodziców bowiem ich odpowiedzialność jest solidarna. Decyzje organów są zatem nieważne i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej wydanych w sprawie decyzji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 193 ust. 1 u.w.r. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę. Wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zależna jest od formy pieczy zastępczej. W przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – rodzice ponoszą opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej i odpowiadają za nią solidarnie (art. 193 ust. 1a i ust. 2 u.w.r.).

Stosownie do art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Aktem prawnym wydanym na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. jest w rozpoznawanej sprawie przywołana na wstępie Uchwała. W § 3 ust. 1 i ust. 2 Uchwały zawarto katalog przesłanek umożliwiających odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej tę opłatę. Z treści art. 194 ust. 3 u.w.r., jak i z ugruntowanego już orzecznictwa wynika, że instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty stanowi ulgę, którą organ powinien rozważać na wstępie - przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty (aktu związanego). Wynik postępowania w przedmiocie zastosowania ww. ulgi stanowi bowiem zagadnienie wstępne wobec przesłanek ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 u.w.r. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 marca 2019 r., I OSK 1264/17; 24 lutego 2021 r., I OSK 2349/20; z 14 listopada 2023 r., I OSK 2370/21; 15 lutego 2024 r., I OSK 1288/22 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego sprawa o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać ostatecznie rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji o ustaleniu tejże opłaty.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że córka Skarżącego przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, tj. w Domu Dziecka w C. . W związku z tym pismem z 11 marca 2025 r. Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 1 kwietnia 2025 r. W toku tego postępowania Skarżący pismem z 21 marca 2025 r. wniósł o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt córki w ww. placówce. Skarżący powołał się na swoją trudną sytuację finansową i osobistą.

W tych okolicznościach, organy prawidłowo prowadziły w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie o odstąpienie od ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej i zakończyły je wydaniem decyzji z art. 194 ust. 3 u.w.r. Prawidłowo też przyjęły, że stroną tego postępowania jest wyłącznie Skarżący jako wnioskodawca.

Następnie należy wskazać, że decyzja w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej ma charakter uznaniowy. Z przepisu art. 194 ust. 3 u.w.r. wynika bowiem, że starosta "może" odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w uchwale rady powiatu nie zobowiązuje starosty do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wystąpienie przesłanki przewidzianej w uchwale jedynie umożliwia organowi zastosowanie wspomnianej ulgi.

Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala jednak organowi na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że organ jest szczególnie związany zasadami ogólnymi unormowanymi w rozdziale 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."). Organ powinien zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, jak również wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Kontrola sądowa decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sąd administracyjny może zatem badać jedynie legalność, a nie słuszność czy celowość zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a uzasadnienia obu decyzji odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji ustaliły sytuację finansową i osobistą Skarżącego. Zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały przez dochód należy rozumieć dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zaś w myśl § 2 ust. 8 Uchwały przez kryterium dochodowe należy rozumieć kryterium określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tych postanowień Uchwały organy ustaliły, że Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi 4.289,85 zł (po odjęciu alimentów na dzieci). Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 1.010,00 zł. W przypadku Skarżącego, jego dochód przekracza zarówno 300% ustawowego kryterium, jak również 350% tego kryterium, o których jest mowa w § 3 ust. 1 i ust. 2 Uchwały. W tej sytuacji nie jest istotna ocena wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) do lit. j) Uchwały, gdyż mają one zastosowanie do osób zobowiązanych o dochodzie nieprzekraczającym 350% ustawowego kryterium. Skarżący jest osobą młodą, nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności, nie udokumentował żadnej poważnej choroby. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w § 3 ust. 1 i ust. 2 Uchwały.

Podkreślić należy, że Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowego nie kwestionował powyższych ustaleń faktycznych ani oceny prawnej w zakresie spełniania przesłanek odstąpienia od odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. Skarżący konsekwentnie natomiast zarzuca, że zgodnie z art. 193 ust. 2 u.w.r. za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie, a zatem organy powinny obciążyć opłatą także matkę dziecka. Jednakże zarzut ten dotyczy nie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia odpłatności, ale późniejszego postępowania w sprawie ustalenia odpłatności. Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, określone w art. 194 ust. 3 u.w.r., jak i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 u.w.r. - powinno nastąpić w osobnych decyzjach administracyjnych. Zatem ww. zarzut Skarżący będzie mógł ponieść w tym drugim postępowaniu, tj. dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej.

Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, że solidarna odpowiedzialność rodziców, o której mowa w art. 193 ust. 2 u.w.r. to odpowiedzialność solidarna w rozumieniu art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.c."). Z tej przyczyny, w przypadku orzeczenia przez organ o solidarnej odpłatności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, organ może żądać całości lub części tej opłaty od obojga rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jedno z rodziców zwalnia drugie (por. art. 366 § 1 k.c.). Zatem organ będzie mógł dochodzić opłaty od jednego z rodziców - tego, który będzie w stanie ją ponieść, natomiast to, czy rodzic ten będzie w stanie wyegzekwować od drugiego z rodziców partycypację w tym obowiązku, przechodzi już na etap ich wzajemnych relacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lipca 2015 r., IV SA/Gl 909/14, opubl. w CBOSA). Jeżeli jedno z rodziców spełniło świadczenie, może żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (por. art. 376 § 1 k.c.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 maja 2014 r., IV SA/Gl 772/13, opubl. w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.