Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 858/16 w sprawie ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.M. na rzecz A. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. w W. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rypin z [...] marca 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2016 r. Wójt Gminy Rypin, po rozpatrzeniu wniosku "B., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Powierzchniowe wydobywanie kruszywa ze złoża [...]".

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w tej sprawie wariant zaproponowany przez wnioskodawcę jest również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Inny wariant lokalizacyjny nie jest możliwy w związku z występowaniem konkretnego złoża kruszywa w określonej lokalizacji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał na wymogi w zakresie wariantów przedsięwzięcia wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Sąd I instancji podkreślił, że nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodzi o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko. Wariant "zerowy" nie stanowi też wariantu alternatywnego w rozumieniu normy art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. EE 15/t.1. s. 248 ze zm.), która zobowiązuje inwestora do wskazania innego racjonalnego wariantu alternatywnego.

Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie raport zawiera jedynie wskazanie wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (wariant zerowy) oraz wariantu polegającego na prowadzeniu przedsięwzięcia, który jednocześnie – w formie przewidzianej przez inwestora, został uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska (s. 34–35 raportu). Organy obu instancji pominęły, że brak jest w raporcie jednego z podstawowych elementów wymienionych z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej, czyli racjonalnego wariantu alternatywnego, a także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. Ustawodawca nie przewidział, żeby w przypadku przedsięwzięć polegających na eksploatacji złóż kruszywa, możliwe było odstąpienie od określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej obowiązku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego. Taki wariant może polegać np. na zakreśleniu innego obszaru wydobywczego lub przedstawieniu alternatywnej technologii eksploatacji złoża.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.S. i J.M. (dalej: skarżący kasacyjnie).

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Polegało to na uznaniu, że każdorazowo raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać poza wariantem proponowanym przez wnioskodawcę mogącym być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wariantem niepodejmowania przedsięwzięcia wariant alternatywny. W ocenie skarżących kasacyjnie, z przyczyn obiektywnych nie sposób w przedmiotowej sprawie zaproponować jakiegokolwiek wariantu alternatywnego, co prowadzi do braku merytorycznej oceny przedsięwzięcia w rzeczywistym i jedynym możliwym do zrealizowania wariancie i uniemożliwienia realizację przedsięwzięcia z przyczyn natury formalnej i proceduralnej, a nie merytorycznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Rypin z [...] marca 2016 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo w tej sprawie orzekł, że raport o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia nie zawiera wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej trzech wariantów jego realizacji. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że narusza przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tylko wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Ponadto wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być w żadnym przypadku uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Oznacza to, że powyższy wariant tzw. "zerowy" nie jest to również wariant alternatywny w świetle art. 5 ust. 1 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (OJL26.28.1.2012) zmienionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 124/1, z 25 kwietnia 2014 r.). Należy bowiem podkreślić, że jest to przepis, który zobowiązuje inwestora do opracowania i uzasadnienia wyboru racjonalnego wariantu alternatywnego. Ponadto jeżeli przedmiotowy raport zawiera opis oraz uzasadnienie wyboru tylko wariantu polegającego na tym, że dane przedsięwzięcie nie będzie realizowane (tzw. wariant zerowy) oraz wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora, który powinien być jednocześnie zdaniem inwestora uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska (s. 34–35 raportu), jest to raport wadliwy w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a), b) i c) ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że brak jest w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego jak i odrębnego od wariantu wnioskodawcy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz uzasadnienia ich wyboru. Natomiast ustawodawca nie wprowadził dla przedmiotowego przedsięwzięcia wyjątku żeby dla przedsięwzięć polegających na eksploatacji złóż kruszywa, możliwe było odstąpienie od określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej obowiązku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego. Tego rodzaju wariant może np. ustalać inny obszar wydobycia ze złoża lub określać alternatywną technologie eksploatacji złoża, biorąc pod uwagę skutki dla środowiska prowadzonej eksploatacji z danego złoża. Ponadto powinno to znaleźć także odzwierciedlenie w opracowanym odrębnie wariancie najkorzystniejszym dla środowiska i uzasadnieniu jego wyboru.

Po drugie, jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji danego przedsięwzięcia, to oznacza, że taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, które są konieczne dla wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2320/17, LEX nr 2707070).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.