Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpoznaniu odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności wykonania robót budowlanych uchylił ją w całości, umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na przystosowaniu strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. 465/3 położonej w D.

W uzasadnieniu podniesiono, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2009r. organ pierwszej instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dotyczące legalności wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. 465/12 położonej w D. przy ul. K. ze względu na fakt, że roboty polegające na przystosowaniu strychu tego budynku zostały zakończone, wykonano je legalnie i w sposób zgodny z warunkami pozwolenia; w czasie ich wykonywania nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa.

Z motywów tego rozstrzygnięcia wynika, że roboty polegające na przystosowaniu strychu na cele mieszkalne wykonywane były na podstawie pozwolenia - decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...].12.2000r. znak: [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 marca 2009r. ustalono, że przedmiotowe roboty zostały zakończone, natomiast trwają prace porządkowe i meblowanie pomieszczeń. W trakcie kontroli przedłożono - wobec zaginięcia dziennika budowy - ekspertyzę stanu technicznego części budynku poddanej przebudowie zgodnie z pozwoleniem i orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania w adaptowanej części budynku instalacji elektrycznej, która została zrealizowana bez zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 31.03.2009r. przedłożone zaś zostało oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania robót budowlanych z projektem, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami oraz normami.

Opierając się na tych ustaleniach organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty przy przystosowaniu strychu na cele mieszkalne wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem, nie naruszono przy ich dokonywaniu przepisów techniczno-budowlanych.

W odniesieniu do zarzutów J. R. dotyczących tego, iż podwyższenie budynku wykonane zostało przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tzn. w 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż gdyby taki fakt rzeczywiście miał miejsce, wówczas strony (w tym J. R.) biorące udział w postępowaniu dotyczącym udzielenia takiego pozwolenia zgłosiłyby go.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. złożyła J. R., zarzucając naruszenie art. 104, art. 105 § 1 i art. 7 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia zgłaszanych przez nią dowodów oraz naruszenie art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 11 i art. 9 k.p.a. Zdaniem strony składającej odwołanie, kwestionowana decyzja jest przedwczesna, bowiem organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, nie przesłuchując wskazanego przez nią świadka dysponującego informacjami na temat terminu dokonania nadbudowy, której dotyczy sprawa (tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w tym zakresie). Organ nie wziął także pod uwagę przedstawionych przez nią zdjęć, pomijając także fakt braku zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót i zaginięcia dziennika budowy. Nie odniósł się również do wszystkich punktów zawartych w jej piśmie z dnia 20.01.2003r. Odwołująca się podniosła ponadto, że inwestorka, która otrzymała pozwolenie na budowę odnośnie działki nr 465 naruszyła własność w doniesieniu do należącej do niej działki nr 466 poprzez budowę na całej szerokości wspólnej ściany muru, na którym oparła konstrukcję nowo powstałego dachu.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010r. uchylił kwestionowane nim rozstrzygnięcie, umarzając równocześnie postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na przystosowaniu strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. 465/3 w D. Tym samym organ II instancji podtrzymał co do zasady rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, reformując je jednakże w zakresie jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania oraz wskazując prawidłowy numer działki, na której usytuowany jest budynek, którego sprawa dotyczy.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do tego, iż roboty zmierzające do przystosowania poddasza na cele mieszkalne zrealizowane zostały zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Znajdująca się w aktach sprawy "Ekspertyza techniczna o stanie technicznym części budynku poddanej przebudowie zgodnie z wydanym pozwoleniem znak: [...] z dnia [...].12.2000r.", która sporządzona została przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych pozwala na stwierdzenie, iż roboty wykonano prawidłowo, w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia.

Zdaniem organu drugiej instancji, fakt samowolnego wykonania w ramach realizowanej adaptacji strychu instalacji elektrycznej, na tle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu czy innych warunków pozwolenia na budowę. Prawidłowość wykonania tych robót potwierdzona została orzeczeniem technicznym.

Odnosząc się do podnoszonej przez odwołującą się kwestii daty przystąpienia do realizacji robót związanych z podwyższeniem ściany oraz zmianą dachu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że niewłaściwym było stwierdzenie w tym przedmiocie organu pierwszej instancji, iż brak dowodów potwierdzających dokonanie wskazanych robót przed wydaniem pozwolenia na budowę. W zakresie tym bowiem nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność, kiedy przystąpiono do realizacji robót przy nadmurowywaniu ścian i zmianie dachu nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet bowiem, gdyby roboty te zrealizowano faktycznie przed wydaniem pozwolenia na budowę, a zatem w przypadku podpadającym pod hipotezę normy z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i tak rozstrzygnięcie sprawy musiałoby być takie samo. Nie zachodzi bowiem potrzeba zastosowania rygorów wynikających z art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Z tej przyczyny zarzut odnoszący się do nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań powoływanego przez odwołującą się świadka nie może zostać uwzględniony. Organ powołał w tym miejscu art. 78 k.p.a., według którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić tylko wówczas, gdy przedmiotem tego dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla danej sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, także zarzut dotyczący legalności wykonania okna w ścianie od strony północnej nie może zostać uwzględniony, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż przedmiotowe okno zostało wykonane w ramach adaptacji strychu na cele mieszkalne. Również kwestie dotyczące wykonania robót przy podziale byłych pomieszczeń na odrębne lokale sklepowe, czy też kwestia powstania gabinetu stomatologicznego nie odnoszą się do zakresu niniejszego postępowania.

W takiej zaś sytuacji, tzn. kiedy brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnionym jest umorzenie postępowania, o czym orzeczono.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. R., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. i zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i rażące naruszenie:

- art. 74 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i rozważenia wszystkich wniosków i twierdzeń w sprawie, w tym bez przesłuchania wskazywanego przez nią świadka, jak też przez odmowę podjęcia próby zweryfikowania informacji wynikających z zeznań J. B. złożonych przed Sądem Rejonowym [...] w dniu 20.11.2003r. ([...]),

- art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane przez wadliwe przyjęcie, iż gdyby roboty wykonane przez inwestorkę realizowano przed wydaniem pozwolenia na budowę i tak zachodziłaby konieczność umorzenia niniejszego postępowania; stanowisko to stoi w sprzeczności z art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem w wyniku podjętych prac budynek inwestorki podniesiony został o 1m, co spowodowało automatycznie, że dach nie może mieć tej samej konstrukcji co poprzednio,

- art. 7 k.p.a. przez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę i przez nieuwzględnienie faktu, iż inwestorka B. B. wykonując prace budowlane zmuszona była do wsparcia swojej budowli na wspólnej ścianie, na co nie uzyskała zgody skarżącej, nie posiadając tym samym tytułu prawnego do dysponowania tą częścią jej nieruchomości,

- art. 7 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. przez brak rozważenia, że wszelkie działania inwestorka podejmowała w sprawie bezprawnie oraz, że projekt architektoniczno-budowlany nie określa, czy połać dachu jest równa ze ścianą szczytową, jak też brak rozważenia, czy inwestorka wykonała całkiem nową konstrukcję dachu czy też konstrukcja ta jest stara,

- art. 10 § 1, art. 12 § 1 i art. 9 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, ustalenia poczynione w sprawie są błędne, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim bowiem organ drugiej instancji nie uwzględnił szeregu podnoszonych przez nią tak w odwołaniu, jak i w licznych pismach kwestii.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Uczestniczka B. B. wniosła o oddalenie skargi i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje i postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna lub postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził takie uchybienia, które skutkować musiały uwzględnieniem skargi.

Podstawową kwestią jest błędne w ocenie Sądu ustalenie przez organy, że roboty budowlane, które zostały wykonane na ostatniej kondygnacji budynku należącego do B. B., położonego na działce ewidencyjnej 465/3 w D. nie były nadbudową lecz adaptacją (przystosowaniem). Wprawdzie na gruncie ustawy prawo budowlane nie funkcjonuje legalna definicja pojęcia "nadbudowa", przyjmuje się jednak w doktrynie i orzecznictwie (zob. m.in. J. Siegień – Prawo budowlane – Komentarz 4 Wyd. – C.H. Beck W-wa 2003 r. str. 94, Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck W-wa 2006 r., str. 57), że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Nie ulega wątpliwości, że wobec podniesienia wysokości ściany budynku od strony zachodniej, zmianie musiała także ulec po części wysokość ścian przyległych, co w odniesieniu do jednej z nich ilustrują zdjęcia dachu i jeszcze nieotynkowanej ściany szczytowej od strony budynku J. R., która te zdjęcia przedłożyła. Zmianie uległa także kubatura budynku. Zdaniem Sądu nadbudowa wcale nie musi polegać zawsze na zwiększeniu wysokości wszystkich ścian budynku i to o taki sam rząd wielkości. Wystarczy, że zmianie ulegnie wysokość niektórych ścian zewnętrznych – tak jak w wypadku będącym przedmiotem niniejszej sprawy.

Zauważyć należy, że okoliczność dotycząca tego, iż ściana zachodnia budynku ma zostać podniesiona wynika tylko z części rysunkowej projektu – konkretnie z rysunku nr 2. Część rysunkowa projektu nie koresponduje w tym zakresie z opisem planowanych robót. W konsekwencji realizacji robót według wyżej wymienionego rysunku musiało nastąpić podniesienie wysokości ścian pomiędzy kalenicą a szczytem ściany zachodniej. Jednakże projekt, który był podstawą udzielenia pozwolenia na przystosowanie strychu na cele mieszkalne , nie obejmuje – co zaznaczają same organy i co ma ważkie znaczenie w sprawie– rozwiązania dotyczącego zakończenia połaci dachowej od strony budynku należącego do uczestniczki J. R.

Jeśli więc mamy do czynienia z nadbudową to wbrew stanowisku organów nie bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawałoby ustalenie, że część lub całość robót została wykonana przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że – niezależnie od dowodów wskazywanych przez J. R. – pełnomocnik B. B. – E. B. w postępowaniu administracyjnym dwukrotnie wskazywała, iż roboty zostały wykonane, a przynajmniej rozpoczęte w 2000 r. Biorąc pod uwagę datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. [...] grudnia 2000 r. i termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. otwarty dla stron do złożenia odwołania od decyzji, byłoby oczywiste, że w tej sytuacji roboty zostały wykonane przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez w/w decyzję.

W sytuacji gdy mamy do czynienia z nadbudową, to w sprawie nie znalazłby zastosowania przepis art. 51 lecz art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Nadbudowa bowiem w myśl przepisu art. 3 pkt 6 tej ustawy mieści się w pojęciu budowy. Konieczne w takim wypadku jest więc właściwe ustalenie przez organy przedmiotu postępowania.

Wykonanie nadbudowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywałoby, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Późniejsze – po wykonaniu robót – uzyskanie pozwolenia na budowę nie prowadzi do ich legalizacji. W razie gdyby zainteresowana strona nie wystąpiła do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., organ prowadzący niniejsze postępowanie we własnym zakresie winien przekazać stosowne informacje temu organowi, a następnie rozważyć zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co najistotniejsze – dokonanie takich ustaleń (że nadbudowa została wykonana przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) nie pozwalałoby na stwierdzenie, jak to czynią organy, że roboty zostały wykonane legalnie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Roboty budowlane można wykonać zgodnie z pozwoleniem na budowę i legalnie, jeśli zostaną zrealizowane po uzyskaniu tego pozwolenia. Organy pominęły także zupełnie okoliczność, że z rysunku 4 w projekcie wynika, że "elewacje północna i południowa pozostają bez zmian". W rzeczywistości wysokość tych elewacji pomiędzy kalenicą a ścianą zachodnią musiała ulec zmianie. Nie można więc także i z tego powodu twierdzić, że roboty zostały wykonane "zgodnie z projektem".

Według art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Użyte w tym przepisie określenie "mająca znaczenie dla sprawy" oznacza - mająca znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Chodzi o okoliczność dotyczącą przedmiotu sprawy i mającą znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia (tak B. Adamiak [w:] J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 9 Wyd. C.H. Beck, W-wa 2008 r., str. 416).

Nie można więc podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że ustalenie kiedy wykonano roboty nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie miałby bowiem nie art. 51 lecz art. 48 i nast. Prawa budowlanego.

Mimo, że pismo J. R., które stało się zaczątkiem prowadzonego postępowania pochodzi z 20 stycznia 2003 r., do chwili wydania decyzji o umorzeniu postępowania organy nie ustaliły właściwie przedmiotu sprawy, a wyjaśniona i zakończona została ona tylko w niewielkim zakresie.

Nawet gdyby nie podzielić przedstawionych wyżej zapatrywań odnośnie nadbudowy, to i tak stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne jest dotknięte uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie została bowiem wyjaśniona i oceniona sygnalizowana już okoliczność dotycząca wystającej nad budynek należący do skarżącej poza ścianę szczytową budynku B. B. połaci dachowej. Z akt sprawy wynika, że złożony w celu uzyskania pozwolenia na budowę projekt nie zawierał rozwiązań dotyczących powyższej kwestii. Co najistotniejsze, organy zbagatelizowały tę okoliczność nie wskazując i nie ustalając, czy wykonanie połaci dachowej w taki sposób jest zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w/w część połaci dachowej została wykonana podczas prowadzenia robót, których legalność jest kwestionowana przez skarżącą.

W oparciu o akta administracyjne, Sąd stwierdził także, że organy prowadziły postępowanie w zakresie szerszym niż to wynikało z zawiadomienia stron o jego wszczęciu, a mimo to nie zbadały – a przede wszystkim nie zakończyły nawet formalnie – wszystkich zgłaszanych jako nielegalne wykonanie robót kwestii.

Wszystko powyższe powoduje, że w ocenie Sądu organy naruszyły przede wszystkim przepisy art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 78 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy właściwie ustalą i określą przedmiot postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót wykonanych w budynku należącym do B. B. przy ul. K. w D., ustalą datę wykonania tych robót i odniosą ją do daty uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób odpowiadający zasadom określonym w art. 7 i art. 77, art. 78 k.p.a. i w zależności od jego wyników oraz dalszych losów decyzji o pozwoleniu na budowę podejmą środki przewidziane w prawie budowlanym w przypadku wykonania nadbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także wykonania wykończenia połaci dachowej w taki sposób, że wystaje ona nad budynek należący do J. R. W każdym wypadku właściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie pozwala bowiem na podjęcie adekwatnych działań.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.