Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Augustowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 304/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXII/205/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 304/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXII/205/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXII/205/16 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r. poz. 2093) ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W treści § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że: właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, zwani dalej: "Zobowiązanym" uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W § 1 ust. 2 wskazano natomiast, że ustala się wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości: 1) 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu z zastrzeżeniem § 1 ust. 2 pkt 2; 2) 1% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, o ile do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej doszło przy udziale środków pochodzących z wpłat Zobowiązanego ustalonych w umowie zawartej z Gminą Miastem Augustów.

Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Regionalny w Białymstoku, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 146 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wypływającej z tego przepisu zasady równości wobec prawa, poprzez ustalenie w jej § 1 ust. 2 pkt 2 preferencyjnej stawki opłaty adiacenckiej uzależnionej od wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przy udziale z wpłat Zobowiązanego ustalonych w umowie z Gminą Miastem Augustów, podczas gdy zawarte w art. 146 ust. 2 ust. 4 u.g.n. upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów wykonawczych nie obejmuje możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty, czy preferencyjnych warunków jej ponoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę wyjaśnił, że nie ma w sprawie znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc w dniu 18 sierpnia 2018 r. wskutek wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 31 lipca 2018 r. nr LI/501/18 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 3319). Sąd kontroluje bowiem legalność zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego na dzień jej podjęcia i nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

W ocenie Sądu, w sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa, przejawiające się przede wszystkim przekroczeniem przez Radę Miejską w Augustowie zakresu delegacji ustawowej wyrażonej w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte w jego treści upoważnienie obejmuje bowiem jedynie ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera ono ani możliwości zróżnicowania tej stawki ze względu na jakiekolwiek kryteria, ani uprawnienia do ustalenia szczegółowych zasad jej naliczania, czy też preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Przede wszystkim zaś, w komentowanym przepisie mowa jest o stawce, a nie o stawkach. Sąd stwierdził, że nie wydaje się zatem aby rada gminy mogła dokonać ustalenia różnych stawek procentowych dla różnych grup podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia, w zależności od spełnienia przez nich określonych kryteriów, tak jak to zostało unormowane w treści § 2 zaskarżonej uchwały, który w sposób istotny różnicuje stawkę opłaty adiacenckiej w zależności od partycypowania, przez podmioty zobowiązane do jej uiszczenia, w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej na podstawie zawartej z gminą umowy. W tym względzie zauważono, że w zakresie uprawnień rady gminy, nie mieści się umożliwienie zaliczania na poczet opłaty adiacenckiej wartości nakładów poczynionych dobrowolnie przez podmiot zobowiązany, na budowę infrastruktury technicznej. Zasady jej ustalania, w tym konieczność zaliczenia na jej poczet wartości tych nakładów, wynikają bowiem wprost z przepisów ustawy (vide: art. 148 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 kwietnia 2016 r.), wobec czego rada gminy nie posiada kompetencji, aby decydować o tej materii w uchwale. Przepis ten w żadnym zakresie nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, bowiem z jego treści prawo to nie wynika.

Sąd podkreślił, że w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, rada gminy jest zobowiązana do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego i nie może wkraczać w materię uregulowaną w tym akcie, który względem aktu prawa miejscowego, posiada rangę wyższą. Zaliczenie wartości nakładów wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz budowy infrastruktury technicznej, może zatem nastąpić wyłącznie w trybie bezpośredniego stosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń, nie może jednak w tej kwestii podejmować aktu normatywnego, a jedynie akt o charakterze nienormatywnym, posiadający charakter postulatu, zwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., tj. informującego, że ewentualne świadczenia poniesione w gotowce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. Ponadto, pobieranie opłat adiacenckich jest jedyną legalną drogą uzyskania do budżetu gminy środków, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej.

Sąd zgodził się z Prokuratorem także w tym zakresie, że zapis § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób, które uiściły opłaty partycypacyjne i z tego powodu uzyskały preferencyjną stawkę opłaty adiacenckiej, od osób, które takiego wkładu nie wniosły, i którym wymierzono pełną – wyższą stawkę tej opłaty. Takie unormowanie prowadzi bowiem do, nieznajdującego oparcia w przepisach prawa, uprzywilejowania osób, które partycypowały w kosztach budowy infrastruktury technicznej, względem osób, które takiego wkładu nie wniosły. Z brzmienia art. 144 u.g.n. wynika, że zasady uczestnictwa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy tej infrastruktury, są jednolite, co zapobiegać ma naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, w szczególności zaś zaistnieniu takiej sytuacji, w której poszczególne osoby w różnym zakresie będą uczestniczyły w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w zależności od tego, czy wniosły one uprzednio opłaty partycypacyjne, czy też nie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała, pomimo braku zawarcia w delegacji ustawowej, możliwości określenia przez radę gminy jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu opłaty adiacenckiej czy też ustalenia preferencyjnych warunków jej ponoszenia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że stanowiące przedmiot powyższej oceny, zapisy zaskarżonej uchwały, zgodnie z twierdzeniem Prokuratora, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 146 ust. 2 u.g.n. Przede wszystkim bowiem ustalają zamiast jednej, dwie stawki opłaty adiacenckiej, z których jedna – preferencyjna w sposób niedopuszczalny różnicuje sytuację osób, które uiściły dobrowolne opłaty partycypacyjne, od osób, które takiego wkładu nie wniosły. Zapisy te ponadto wkraczają w materię uregulowaną aktem o randze ustawy, która po pierwsze zawiera wyczerpujące unormowanie dotyczące sposobu rozliczania nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a po drugie nie została objęta delegacją ustawową uprawniającą radę gminy do jej unormowania w akcie prawa miejscowego. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią z kolei naruszenie zarówno przepisu zawierającego delegację ustawową, jak i konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (vide: art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie prawa.

Wadami o charakterze istotnym są także te regulacje prawa miejscowego, które stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, niezależnie od tego, czy są one objęte zakresem upoważnienia, czy też nie. Skoro bowiem przepisy prawa miejscowego, z racji swojego charakteru prawnego, mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, nie mogą powielać zawartych w nich regulacji. Tymczasem Sąd, wykraczając poza zarzuty skargi, stwierdził, że treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi niemal dosłowne powtórzenie regulacji z art. 144 u.g.n. Trudno uznać, że powtórzenie to stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 146 ust. 2 u.g.n., skoro jej zakres nie obejmuje ustalenia podmiotowego zakresu stosowania przepisów zawartych w Rozdziale 7 u.g.n. Zasada, zgodnie z którą w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, została ponadto wyrażona w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), a zatem regulacja z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, pozostaje z nią w oczywistej sprzeczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Augustowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

1) art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXIl/205/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest sprzeczna z prawem i zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości, mimo że prawidłowa ocena treści uchwały nie pozwała na takie przyjęcie, a gdyby nawet przyjąć argumentację skargi za zasadną, to należało stwierdzić nieważność wyłącznie § 1 zaskarżonej uchwały, utrzymując w mocy treść § 2 zaskarżonej uchwały, który stanowił, że wolą Rady Miejskiej w Augustowie było uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały z dnia 26 marca 2015 r. nr VII/37/15 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej;

2) art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że przewidując dwie stawki opłaty adiacenckiej Rada Miejska w Augustowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego i dopuściła się nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców Gminy Miasta Augustów stosując dwie stawki opłaty adiacenckiej;

3) art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej powiela zastosowane w art. 148 ust. 4 u.g.n. rozwiązanie dotyczące zaliczania nakładów obowiązanego do zapłaty opłaty adiacenckiej w poczet tej opłaty podczas gdy zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej regulacji o takim rozliczaniu nakładów.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie

2) uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie

3) uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w części (tj. w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził nieważność również § 2 uchwały Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r.) i oddalenie w tej części skargi Prokuratora;

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. Rada Miejska w Augustowie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że zasadne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie tylko § 1 utrzymując w mocy § 2 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Przepis art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem, natomiast w ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności takiego aktu, tylko ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18 wskazał, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W szczególności za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa. Powyższe uwagi dotyczące regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób generalny wskazują kiedy możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały, a kiedy nie stwierdza się nieważności uchwały tylko ogranicza się do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast, aby skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie można ograniczyć się tylko do wskazania tego przepisu, ale należy powiązać go ze stosowną regulacją materialnoprawną zawierającą podstawę prawną do wydania przedmiotowej uchwały, tylko wówczas bowiem można badać i ustalać, czy uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawa. Stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Natomiast w drugim zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretacje wadliwe zastosowanie i uznanie, że przewidując dwie stawki opłaty adiacenckiej Rada Miejska w Augustowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Artykuł 144 ust. 1 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z powyższego przepisu wynika jednolita zasada uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłat adiacenckich, wskazany przepis nie różnicuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji przyjęcie w uchwale różnych stawek procentowych dla ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy do budowy urządzeń infrastruktury technicznej doszło przy udziale środków pochodzących z wpłat właścicieli nieruchomości ustalonych w umowie zawartej z Gminą Miastem Augustów, stanowi naruszenie jednolitej zasady wynikającej z art. 144 ust. 1 ustawy, co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 ustawy, w przepisie tym uregulowano kilka kwestii, między innymi że opłata adiacencka z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej ustalana jest w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, decyzję tę wydaje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) itd. Jednym słowem art. 145 ustawy dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej , tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia.

Natomiast podstawowy zarzut w niniejszej sprawie dotyczy naruszenia art. 146, a konkretnie ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji art. 146 ust. 2 u.g.n. zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Upoważnienie ustawowe nie zawiera natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty czy stanowienia preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić różnicowanie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej obowiązującej na terenie danej gminy to równocześnie wskazałby kryteria przy zastosowaniu których takie różnicowanie byłoby możliwe, brak takich kryteriów dodatkowo potwierdza stanowisko zgodnie z którym na terenie gminy obowiązuje jedna stawka procentowa opłaty adiacenckiej. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, że uchwała tej treści została podjęta z uwagi na oczekiwania społeczne związane z wolą partycypowania w sposób dobrowolny w kosztach budowy urządzeń infrastruktury - z uwagi na zakres delegacji ustawowej – nie mają znaczenia prawnego i nie mogą uzasadniać podjęcia uchwały, wykraczającej poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 146 ust. 2 ustawy, a więc sprzecznej z treścią ustawy. Naruszenie art. 146 ust. 2 ustawy sprawia, że taka uchwała jest sprzeczna z prawem, tj. z ustawą (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a sprzeczność ta ma charakter oczywisty i bezpośredni.

Zauważyć natomiast należy, że podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące oczekiwań społecznych związanych z wolą partycypowania w sposób dobrowolny w kosztach budowy urządzeń infrastruktury, znajdują swój wyraz w rozwiązaniu zawartym w art. 148 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury. Natomiast rozwiązanie to ma zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie w uchwale rady gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do art. 146 ust. 2 ustawy i delegacji ustawowej w nim zawartej należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię. Mianowicie podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej to ustawowy obowiązek nałożony na radę gminy. Jeżeli zatem rada gminy została zobowiązana do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to nie może obowiązującej stawki uchylić bez jednoczesnego jej wprowadzenia w nowej wysokości. Stąd też Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały w tym § 2 na podstawie którego traciła moc uchwała Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 26 marca 2015 r. poprzedzająca zaskarżoną uchwałę. Stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. i pozostawienie w mocy jej § 2 spowodowałoby, że w obrocie prawnym nie byłoby uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a taki stan byłby sprzeczny z art. 146 ust. 2 ustawy.

Niezasadny jest również trzeci zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 4 ustawy, którego treść przytoczona została wcześniej. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała powiela zastosowane w art. 148 ust. 4 ustawy rozwiązanie dotyczące zaliczania nakładów obowiązanego do zapłaty opłaty adiacenckiej, podczas gdy zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej regulacji o takim rozliczaniu nakładów. Odnosząc się do tego zarzutu to w pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zaskarżona uchwała zawiera regulację dotyczącą takiego rozliczenia, regulacja ta jest zawarta w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, który wprowadza wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 1% o ile do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej doszło przy udziale środków pochodzących z wpłat zobowiązanego ustalonych w umowie zawartej z Gminą Miastem Augustów z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury. W takich okolicznościach mając na uwadze treść art. 148 ust. 4 ustawy i treść § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że uchwała wkracza w materię uregulowaną aktem o randze ustawy, która zawiera wyczerpujące unormowanie dotyczące sposobu rozliczenia poniesionych nakładów przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a ponadto nie została objęta delegację ustawową uprawniająca radę gminy do jej unormowania w akcie prawa miejscowego. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wskazany art. 148 ust. 4 ustawy, który pozwala na zaliczenie na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury ma zastosowanie w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Natomiast art. 148 ust. 4 ustawy nie ma i nie może mieć zastosowania na etapie uchwalania uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 148 ust. 4 ustawy jest niezasadny, prawidłowe jest natomiast stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła art. 148 ust. 4 ustawy, albowiem uregulowała materię nie objętą delegacją ustawową uprawniającą gminę do jej uregulowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Na marginesie sprawy zaznaczyć należy, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała nr XXII/205/16 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2016 r., została uchylona uchwałą nr LI/501/18 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 31 lipca 2018 r. Uchwała Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 31 lipca 2018 r. w § 2 uchyliła uchwałę z dnia 28 kwietnia 2016 r., a treść jej § 1 jest identyczna jak treść § 1 uchylonej uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 20/19 stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 lipca 2018 r. w całości, wyrok ten jest prawomocny. Natomiast uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr LIV/522/18 z dnia 5 listopada 2018 r. uchylona została uchwała z dnia 31 lipca 2018 r., uchwała z dnia 5 listopada 2018 r. nie zawiera postanowień w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 38/19 stwierdził nieważność uchwały z dnia 5 listopada 2018 r., wyrok ten nie jest prawomocny.