Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w A. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.Podl z 2016 r. po. 2093, zwana dalej: "uchwałą"). W treści § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że: właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, zwani dalej: "Zobowiązanym" uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W § 1 ust. 2 wskazano natomiast, że ustala się wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości:

1) 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu z zastrzeżeniem § 1 ust. 2 pkt 2,

2) 1% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, o ile do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej doszło przy udziale środków pochodzących z wpław Zobowiązanego ustalonych w umowie zawartej z Gminą Miastem A.

Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Regionalny w B., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 146 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 121, dalej: "u.g.n.") oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wypływającej z tego przepisu zasady równości wobec prawa, poprzez ustalenie w jej §1 ust. 2 pkt 2 preferencyjnej stawki opłaty adiacenckiej uzależnionej od wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przy udziale z wpłat Zobowiązanego ustalonych w umowie z Gminą Miastem A., podczas gdy zawarte w art. 146 usr. 2 ust. 4 u.g.n. upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów wykonawczych nie obejmuje możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty, czy preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że uchwała została podjęta z uwagi na oczekiwania społeczne związane z wolą partycypowania w sposób dobrowolny w kosztach budowy urządzeń infrastruktury. W zamian oczekiwano bowiem ulg w zobowiązaniach, w szczególności podatkowych – co nie było dopuszczalne. W ocenie Przewodniczącego Rady Miejskiej w A. z treści art. 146 ust. 2 u.g.n. nie wynika, że stopa procentowa opłaty adiacenckiej może mieć tylko jeden wymiar. Podział na dwie stawki uzasadniony jest z kolei równością obywateli wobec prawa, co oznacza, że właściciele nieruchomości, którzy dobrowolnie czynią wpłaty nie powinni partycypować w kosztach budowy urządzeń po raz drugi wnosząc opłatę adiacencką w wysokości równej dla tych, którzy nie mieli woli uczestnictwa w tych kosztach.

Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 3 sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, zauważyć należy, że skarga, jako złożona przez prokuratora, nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (vide: art. 52 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, bowiem dotyczy ona aktu prawa miejscowego (vide: art. 53 § 3 ww. ustawy). Wyjaśnić przy tym należy, że z istoty dokonywanej kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia, a więc w niniejszej sprawie – według stanu na dzień [...] kwietnia 2016 r. W związku z powyższym nie ma w niniejszej sprawie znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc w dniu [...] sierpnia 2018 r. wskutek wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.Podl z 2018 r., poz. 3319). Sąd podziela w tym względzie pogląd WSA w Białymstoku wyrażony w treści wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. (II SA/Bk 879/18), wedle którego sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego na dzień jej podjęcia i nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (Lex nr 2485741).

Podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach należy do wyłącznej właściwości rady gminy, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, zwanej dalej: "u.s.g."). Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej w drodze uchwały, zawiera z kolei art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2015, poz. 1777, zwanej dalej: "u.g.n."), wedle którego: wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, z kolei wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Skoro zatem gminie przysługuje kompetencja stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze, na podstawie upoważnień ustawowych (vide: art. 40 ust. 1 u.s.g.), nie ulega wątpliwości, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w wyżej powołanym art. 146 ust. 2 u.g.n., ma charakter normy powszechnie obowiązującej i stanowi akt prawa miejscowego, będący jedną z materialnoprawnych podstaw decyzji określających wysokość tej opłaty w stosunku do konkretnej nieruchomości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., I SA 3062/01, Lex nr 82647). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na co wskazał NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 8/96, ONSA 1997/2/50) oraz Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 czerwca 1993 r. (I PZP 2/93, OSP 1994/9/156), w których treści podkreślono, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę, a więc nie może regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na wyrażony w art. 94 Konstytucji RP, wymóg stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organ uchwałodawczy gminy ma bezwzględny obowiązek przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia, zaś jego brak oznacza zakaz działalności prawotwórczej. Także zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana określonym aktem prawa wynikała z wyraźnego, a nie domniemanego, upoważnienia ustawowego, nie przekraczała jego zakresu oraz realizowała wszystkie wynikające z niego obowiązki, nie wchodząc jednocześnie w zakres materii ustawowych. Z tych też względów wydanie aktu prawa miejscowego mimo braku ustawowego upoważnienia albo z przekroczeniem jego granic, stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.

W związku z tym, że art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowiący podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie wyroku, co prawda nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności aktu prawa miejscowego, to doprecyzowania w tym względzie poszukiwać należy w przepisach ustaw samorządowych. Na szczeblu gminnym doprecyzowanie to zostało zawarte w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wedle których uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że jedynie istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym zaś naruszeniu prawa przez akt organu gminy, można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. W orzecznictwie, do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały kwalifikuje się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2018 r., II SA/Go 210/18, Lex nr 2496968, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 905/17, Lex nr 2485856). Jak wskazał z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r. (I OSK 124/17), istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (treść orzeczenia dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w jako: "CBOSA").

W ocenie tut. Sądu, tak rozumiane istotne naruszenie prawa, miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przejawia się ono przede wszystkim przekroczeniem przez Radę Miejską w A. zakresu delegacji ustawowej wyrażonej w art. 146 ust. 2 u.g.n. Zawarte w jego treści upoważnienie obejmuje bowiem jedynie ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera ono ani możliwości zróżnicowania tej stawki ze względu na jakiekolwiek kryteria, ani uprawnienia do ustalenia szczegółowych zasad jej naliczania, czy też preferencyjnych warunków jej ponoszenia (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2008 r., II SA/Wr 272/08, CBOSA). Przede wszystkim zaś, w komentowanym przepisie mowa jest o stawce, a nie o stawkach. Nie wydaje się zatem aby rada gminy mogła dokonać ustalenia różnych stawek procentowych dla różnych grup podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia, w zależności od spełnienia przez nich określonych kryteriów, tak jak to zostało unormowane w treści § 2 zaskarżonej uchwały, który w sposób istotny różnicuje stawkę opłaty adiacenckiej w zależności od partycypowania, przez podmioty zobowiązane do jej uiszczenia, w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej na podstawie zawartej z gminą umowy. W tym względzie zauważyć należy, że w zakresie uprawnień rady gminy, nie mieści się umożliwienie zaliczania na poczet opłaty adiacenckiej wartości nakładów poczynionych dobrowolnie przez podmiot zobowiązany, na budowę infrastruktury technicznej. Zasady jej ustalania, w tym konieczność zaliczenia na jej poczet wartości tych nakładów, wynikają bowiem wprost z przepisów ustawy (vide: art. 148 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 kwietnia 2016 r.), wobec czego rada gminy nie posiada kompetencji, aby decydować o tej materii w uchwale. Przepis ten w żadnym zakresie nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, bowiem z jego treści prawo to nie wynika. Podkreślić w tym miejscu jeszcze raz wyraźnie należy, że w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, rada gminy jest zobowiązana do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego i nie może wkraczać w materię uregulowaną w tym akcie, który względem aktu prawa miejscowego, posiada rangę wyższą. Zaliczenie wartości nakłądów wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz budowy infrastruktury technicznej, może zatem nastąpić wyłącznie w trybie bezpośredniego stosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. (II OSK 1902/06, CBOSA): rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń, nie może jednak w tej kwestii podejmować aktu normatywnego, a jedynie akt o charakterze nienormatywnym, posiadający charakter postulatu, zwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n.,a - tj. informującego, że ewentualne świadczenia poniesione w gotowce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich. Pogląd ten został zaaprobowany, utrwalony, a także rozwinięty w orzecznictwie. WSA w Krakowie w tym zakresie wskazał, że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu (II SA/Kr 175/11, CBOSA). Stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela, podobnie jak pogląd, że pobieranie opłat adiacenckich jest jedyną legalną drogą uzyskania do budżetu gminy środków, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2006 r., III SA/Wa 2230/06, CBOSA).

Zgodzić się należy z Prokuratorem także w tym zakresie, że zapis § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób, które uiściły opłaty partycypacyjne i z tego powodu uzyskały preferencyjną stawkę opłaty adiacenckiej, od osób, które takiego wkładu nie wniosły, i którym wymierzono pełną – wyższą stawkę tej opłaty. Takie unormowanie prowadzi bowiem do, nieznajdującego oparcia w przepisach prawa, uprzywilejowania osób, które partycypowały w kosztach budowy infrastruktury technicznej, względem osób, które takiego wkładu nie wniosły. Z brzmienia art. 144 u.g.n. wynika, że zasady uczestnictwa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy tej infrastruktury, są jednolite, co zapobiegać ma naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, w szczególności zaś zaistnieniu takiej sytuacji, w której poszczególne osoby w różnym zakresie będą uczestniczyły w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w zależności od tego, czy wniosły one uprzednio opłaty partycypacyjne, czy też nie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała, pomimo braku zawarcia w delegacji ustawowej, możliwości określenia przez radę gminy jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu opłaty adiacenckiej czy też ustalenia preferencyjnych warunków jej ponoszenia.

Reasumując, stwierdzić należy, że stanowiące przedmiot powyższej oceny, zapisy zaskarżonej uchwały, zgodnie z twierdzeniem Prokuratora, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 146 ust. 2 u.g.n. Przede wszystkim bowiem ustalają zamiast jednej, dwie stawki opłaty adiacenckiej, z których jedna – preferencyjna w sposób niedopuszczalny różnicuje sytuację osób, które uiściły dobrowolne opłaty partycypacyjne, od osób, które takiego wkładu nie wniosły. Zapisy te ponadto wkraczają w materię uregulowaną aktem o randze ustawy, która po pierwsze zawiera wyczerpujące unormowanie dotyczące sposobu rozliczania nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a po drugie nie została objęta delegacją ustawową uprawniającą radę gminy do jej unormowania w akcie prawa miejscowego. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią z kolei naruszenie zarówno przepisu zawierającego delegację ustawową, jak i konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (vide: art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie prawa.

Wadami o charakterze istotnym są także te regulacje prawa miejscowego, które stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, niezależnie od tego, czy są one objęte zakresem upoważnienia, czy też nie. Pogląd ten został ugruntowany w orzecznictwie i jest podzielany przez Sąd orzekający (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2006 r., II SA/Gl 452/06, CBOSA). Skoro bowiem przepisy prawa miejscowego, z racji swojego charakteru prawnego, mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, nie mogą powielać zawartych w nich regulacji. Tymczasem Sąd, wykraczając poza zarzuty skargi, stwierdził, że treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi niemal dosłowne powtórzenie regulacji z art. 144 u.g.n. Trudno uznać, że powtórzenie to stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 146 ust. 2 u.g.n., skoro jej zakres nie obejmuje ustalenia podmiotowego zakresu stosowania przepisów zawartych w Rozdziale 7 u.g.n. Zasada, zgodnie z którą w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, została ponadto wyrażona w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U. 2016 r., poz. 283), a zatem regulacja z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, pozostaje z nią w oczywistej sprzeczności.

W ocenie Sądu, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w A. podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązywał sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Cała treść podjętej przez nią uchwały jest bowiem sprzeczna z prawem, a zaistniałe sprzeczności mają charakter istotnego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd, na podstawie, art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.