Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1685/11 w sprawie ze skargi J. V. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. prostuje z urzędu w wyroku Sądu I instancji z dnia 29 listopada 2011 r., oczywistą omyłkę, w ten sposób, że w pkt 1. sentencji w miejsce sformułowania "Prezesa ARiMR" wpisuje "Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 listopada 2011 r. w sprawie ze skargi J. V. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...], zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. V. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także stwierdził, że uchylona decyzja nie będzie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2009 r. J. V. wystąpił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. We wniosku zadeklarował do płatności cztery działki rolne oznaczone literami A, B, C i D położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...] oraz jedną działkę rolną oznaczoną literą E położoną na działkach ewidencyjnych o numerach [...].

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Kierownik Biura) przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 6.771,28 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 3.036,81 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 3.734,47 zł.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Dyrektor Oddziału) pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W podstawie prawnej przywołano art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Kierownik Biura wydał decyzję z naruszeniem art. 24 ust 1 lit. c w związku z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004.

Po rozpatrzeniu odwołania J. V., Prezes ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ przyznając płatności na rok 2009 do powierzchni 3,48 ha na działce ewidencyjnej Nr [...], oraz do powierzchni 0,32 ha na działce ewidencyjnej Nr [...], na których znajdowały się działki rolne oznaczone literami B i G Kierownik Biura przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym Dyrektor Oddziału zasadnie stwierdził nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 listopada 2011 r. orzekając o uwzględnieniu skargi J. V. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą. Stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu Agencji o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni referencyjnej ustalonej w systemie informacji geograficznej. Do ustalenia płatności przyjęto, jak się później okazało, błędną powierzchnię działki ewidencyjnej Nr [...] – 3,48 ha zamiast wynikającą z PEG powierzchnię 3,34 ha, a co do działki ewidencyjnej Nr [...] zadeklarowaną 0,32 ha zamiast wynikającą z PEG powierzchnię 0,30 ha. Wydana w sprawie decyzja o przyznaniu płatności obszarowej ustalała więc w stosunku do dwóch działek płatność za powierzchnię istotnie wyższą niż uprawniona, a zatem błędnie przez organ przyjętą. Jednakże tego rodzaju uchybienie będące wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego skutkujące zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego–nieważnościowego. Wskazane przez organ przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić – w przypadku ich naruszenia – podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd nie przychylił się także to stanowiska organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu JPO stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź, że rozstrzygnięcie organu Agencji o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zdaniem Sądu zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, iż stwierdzeniem nieważności w sposób całkowicie nieuzasadniony objęta została również decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu wnioskodawcy uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), w sytuacji braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do prawidłowości wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.

Od wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatność do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana;

- przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (płatność zwierzęca).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że jednym z podstawowych wymogów przewidzianych w zasadach przyznawania płatności jest korzystanie z wdrożonego zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, w skład którego wchodzi m.in. system identyfikacji działek rolnych. Stosownie do treści art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 informacje na temat maksymalnego kwalifikującego się obszaru dołączone są corocznie do wstępnie zadrukowanego formularza wniosku przekazywanego rolnikowi zgodnie z dyspozycją wynikającą z treści art. 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit, c tegoż rozporządzenia wobec każdego wniosku przeprowadza się kontrolę administracyjną w celu ustalenia zgodności deklaracji rolnika, który otrzymane informacje dotyczące powierzchni może i powinien skorygować, jeżeli uzna, że odbiegają od stanu rzeczywistego z zatwierdzoną powierzchnią. Konsekwencją powyższego jest konieczność wyjaśnienia ewentualnej rozbieżności. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że w decyzji przyznającej płatność obliczona różnica między powierzchnią wnioskowaną a powierzchnią stwierdzoną bez uwzględnienia powierzchni PEG dla działek [...] wynosi 19,41 %. Z kolei uwzględnienie powierzchni ww. działek skutkowałoby różnicą przekraczającą 20%, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli różnica przekracza 20% powierzchni stwierdzonej, nie ma możliwości przyznania płatności. Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że płatność zwierzęca nie ma charakteru samodzielnego i może istnieć wyłącznie z jednolitą płatnością obszarową, co wynika wprost z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który wskazuje, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej" wnoszący skargę kasacyjną organ zwrócił uwagę na materialno – procesowy charakter art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., podkreślił ponadto, że zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji dotyczył błędu subsumcji, poprzez wadliwe przyjęcie, że przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów merytorycznych skargi trzeba wskazać, że do wyroku Sądu pierwszej instancji wkradł się błąd. W punkcie pierwszym wyroku omyłkowo decyzję pierwszej instancji oznaczono jako decyzję Prezesa ARiMR, zamiast prawidłowo – jako decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Zarówno z wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sentencji – daty decyzji jak i prawidłowego oznaczenia tej decyzji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wynika, że chodziło o decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie.

Stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na fakt, że jest ono wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W stanie sprawy podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że kasator winien był wykazać, iż ostateczna decyzja przyznająca płatności obszarowe została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563: "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji").

Zatem do rażącego naruszenia prawa może dojść również na tle przepisów procesowych, niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stąd też, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, co wymaga przekonywującego uzasadnienia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organ wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich w istocie nie wskazuje na czym miałoby polegać rażące naruszenie tych przepisów.

Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w O. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r. w istocie doszło do naruszenia art. 7, 77 k.p.a. w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego poprzez nieprawidłowe przyjęcie powierzchni referencyjnej działek uprawnionych do płatności, jednak wskazane przez organ przepisy procedury administracyjnej nie mogły stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć – wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu JPO stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa.

Z tym poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Stanowisko to jest trafne również i z tego względu, że postępowanie dowodowe przed wydaniem decyzji w trybie zwykłym zostało przeprowadzone, w tym przeprowadzono kontrolę administracyjną, co wynika wprost z akt administracyjnych oraz treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2009 r., który wskazał, że powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Mając na uwadze powyższe uwagi trzeba też dodać, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Wobec stwierdzenia, że naruszenie przepisów proceduralnych wymienionych w skardze kasacyjnej nie może być uznane za przyczynę nieważności trzeba uznać, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji. Innymi słowy badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Jak wcześniej zostało wywiedzione, kasator w postępowaniu nieważnościowym powołał się na okoliczności, które nie zostały wskazane w treści decyzji przyznającej płatności obszarowe gdyż na etapie postępowania nadzwyczajnego organ dokonał nowych ustaleń faktycznych, ograniczając się przy tym do wskazania przepisów materialnych i procesowych regulujących postępowanie pomocowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń (wyrok z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż "Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności."

W niniejszej sprawie, dokonywano oceny decyzji przyznającej płatność nie na podstawie stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonych dowodów w tamtym postępowaniu, lecz na podstawie nowych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu nieważnościowym. Prezes ARiMR poza wskazaniem jako naruszone w postępowaniu zwykłym przepisów o charakterze ewidentnie procesowym w swej decyzji w przedmiocie nieważności w żaden sposób nie wskazuje również na czym polega wada tkwiąca w decyzji przyznającej płatność, w oparciu o stan faktyczny tam ustalony. Powoływany przez organ drugiej instancji w postępowaniu nieważnościowym art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (który również normuje postępowanie) stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Tak więc przepis art. 24 rozporządzenia 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia, w razie konieczności, kontroli na miejscu. Z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek, ale, że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek. Dlatego też przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia określona w systemie identyfikacji działek nie stanowi nawet zwykłego, a tym bardziej – rażącego naruszenia tego przepisu.

Nie może także uzasadniać wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że uwzględnienie zawyżenia powierzchni działek we wniosku w stosunku do powierzchni wynikającej z PEG , stosownie do treści art. 51 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 musiałoby skutkować odmową przyznania płatności ze względu na różnicę między powierzchnią wnioskowaną a stwierdzoną przekraczającą 20%. Okoliczność ta po raz pierwszy została podniesiona w skardze kasacyjnej, nie mogła zatem być przedmiotem uwagi Sąd pierwszej instancji przy badaniu legalności decyzji administracyjnej, tym bardziej, że kasator nie formułuje w związku z ewentualnym niedostrzeżeniem tej okoliczności przez ten Sąd żadnych zarzutów.

Reasumując: słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyznając, że w postępowaniu zwykłym doszło do naruszenia przepisów procesowych nie uznał tego naruszenia za wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji, która zapadła w wyniku przeprowadzenia postępowania obarczonego taką wadliwością. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest również zasadny zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji uznając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie JPO słusznie uznał brak takich podstaw również w zakresie tzw. płatności zwierzęcej. WSA trafnie wskazał, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności nie formułują żadnych samodzielnych zarzutów odnośnie tej części decyzji przyznającej płatność, która dotyczy płatności zwierzęcej.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.