Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 411/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] maja 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 stycznia 2018 r. Burmistrz [...] nałożył na spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.400 zł za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania kwartalnego z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji przedmiotowe sprawozdanie za III kwartał 2017 r. zostało nadane w placówce pocztowej 14 listopada 2017 r., a zatem z przekroczeniem terminu na dokonanie tej czynności. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 2 i art. 9zb ust. 1b i art. 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r.

Spółka wniosła skargę na decyzję z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że odbieranie nieczystości ciekłych odbywa się na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Decyzją z [...] września 2017 r. spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...]. Zezwolenie to zostało wydane do 31 sierpnia 2027 r. Oznacza to, że w III kwartale 2017 r. spółka mogła prowadzić działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Spółka została wskazana w "Zestawieniu podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy [...]", opublikowanym na stronie BIP Gminy [...]. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że spółka nie prowadziła działalności we wskazanym zakresie. Oznacza to, że spółka jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie, który objęty jest obowiązkiem sprawozdawczym wynikającym z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji podkreślił, że możliwe jest złożenie sprawozdania, które ujawniać będzie wartości zerowe ilości odebranych od gminy nieczystości ciekłych i ilości przekazanych nieczystości do stacji zlewnej. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych od dnia wydania zezwolenia jest w gotowości do podjęcia tego rodzaju czynności.

Zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, spółka była zobowiązana do terminowego realizowania obowiązków sprawozdawczych. Ustawowy termin na dokonanie tej czynności upływał z 31 października 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9o ust. 1 i 2 oraz art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Polegało to na uznaniu, że w tej sprawie wystąpiły podstawy do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, że organ posiadał pisemne informacje pochodzące od spółki, wskazujące na brak faktycznego prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności w okresie, za który zostało złożone sprawozdanie.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego opartą na wadliwie dokonanej ocenie prawnej oraz faktycznej sprawy, w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ wydał decyzję bez weryfikacji, czy spółka faktycznie wykonuje działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, bazując wyłącznie na ujawnieniu spółki w zestawieniu podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy [...]. Ponadto organy nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie faktycznego prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej dotyczącej opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a tylko rzeczywiste prowadzenie takiej działalności skutkuje obowiązkiem sporządzania kwartalnych sprawozdań.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenie, czy w tej sprawie spółka zobowiązana była do złożenia tzw. sprawozdania "zerowego" w związku z działalnością, o której stanowi art. 9o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wymaga odniesienia się do obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 9o ust. 1 ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Natomiast na podstawie art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Na gruncie drugiego z tych przepisów powstały wątpliwości interpretacyjne, właśnie w zakresie obowiązku składania sprawozdań "zerowych", które były przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, a wreszcie obowiązującej od 1 lutego 2015 r. nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzonej ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87). W nowelizacji dokonano zmiany art. 9n w ten sposób, że między innymi dodano ust. 6 o treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Tego rodzaju nowelizacja nie dotyczyła jednak art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa odnoszących się do art. 9n ust. 1 cytowanej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją, prowadzi do wniosku, że ustawodawca uwzględnił wyrażane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były bowiem dwa odmienne stanowiska. Po pierwsze, przyjęto, że sam wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1541/13 z pozytywną glosą Jerzego Jamiołkowskiego, Casus z 2014 r., nr 3, s. 66 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2016 r. II OSK 3224/14). Po drugie, przyjęto, że z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych (por. J. Sapeta, Problem wymierzania kary pieniężnej za przekazanie po terminie przez przedsiębiorcę sprawozdania "zerowego" w zakresie odbieranych odpadów komunalnych, Casus z 2014 r., nr 3, s. 73 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych, pomimo że wymierzane są w trybie postępowania administracyjnego, spełniają także funkcję karnoadministracyjną, co powoduje, że ich wykładnia powinna rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Przepisy prawa statuujące kary pieniężne powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, ponieważ godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak żeby mogła racjonalnie pokierować swoim postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., II OSK 1625/10).

Podzielając w całości powyższy pogląd należało uznać, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje zagrożony administracyjną karą pieniężną obowiązek złożenia sprawozdania zerowego na podstawie art. 9o ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązek ten nie wynika bowiem jednoznacznie z powołanego przepisu, tak jak ma to miejsce w art. 9n ust. 6 cytowanej ustawy. W związku z tym brak jest podstaw prawnych, żeby powyższy obowiązek domniemywać, jak i żeby tego rodzaju obowiązek nakładać na podmiot w drodze niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii. Z tych powodów i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 maja 2018 r. Wynika to z tego, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 9o ust. 1 i 2 oraz art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany dokonać weryfikacji, czy spółka faktycznie wykonywała działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i na podstawie tych ustaleń wydać decyzję w sprawie uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.