Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości oddala skargę.

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 stycznia 2018 r., w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania kwartalnego z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r. Burmistrz, na podstawie art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 2 i art. 9zb ust. 1b i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) dalej zwanej u.c.p.g., nałożył na A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.400 zł za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania kwartalnego z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji przedmiotowe sprawozdanie za III kwartał 2017 r. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 14 listopada 2017 r., a zatem z przekroczeniem terminu na dokonanie tej czynności.

Po rozpatrzeniu odwołania, w którym Spółka podnosiła, że nie jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia 10 maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał za bezsporne, że skoro Spółka, będąc zobowiązaną do przekazania Burmistrzowi sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, sprawozdanie za III kwartał 2017 r., złożyła dopiero w dniu 14 listopada 2017 r., organ ten uprawniony był do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skarżąca decyzją z dnia 1 września 2017 r., na swój wniosek otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i nieczystości ciekłych na terenie gminy. Oznacza to, że w III kwartale 2017 r. Spółka miała podstawy prawne do tego, ażeby prowadzić działalność w zakresie określonym w decyzji. Bez znaczenia jest zdaniem organu fakt, że faktyczne prowadzenie tego rodzaju działalności w istocie nie odbyło się, albowiem okoliczność ta ma znaczenie dla treści ujawnionych w sprawozdaniu nie zaś dla wyłączenia obowiązku jego złożenia. Kolegium podkreśliło szczególny charakter działalności związanej z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych, który wymaga sprawowania kontroli nad prawidłowością jej wykonywania, co jest realizowane m.in. w drodze obowiązku sprawozdawczego.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 9o ust. 1 i 2 oraz art. 9xb ust. 2 u.c.p.g., podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu, że nie jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Bezsporne jest wprawdzie, że Spółka posiada zezwolenie na świadczenie usług tego rodzaju, lecz jej główny przedmiot działalności to sprzedaż hurtowa paliw i produktów pochodnych – Spółka nigdy nie odebrała żadnych nieczystości. W jej ocenie obowiązek składania sprawozdań nie może być wiązany wyłącznie z samym faktem legitymowania się przez dany podmiot zezwoleniem na prowadzenie ww. działalności, bowiem prawidłowa wykładania przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowy obowiązek dotyczy wyłącznie podmiotów, których główny przedmiot działalności dotyczy opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, i które faktycznie świadczą usługi w tym zakresie. W innym wypadku realizacja obowiązku sprawozdawczego musiałaby przybrać postać sprawozdania "zerowego".

Zdaniem skarżącej dokonana przez organy interpretacja przepisów u.c.p.g. narusza obowiązek wynikający z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej jako k.p.a., bowiem mimo że zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, organy rozstrzygnęły je na niekorzyść strony. Nie uwzględniono zdaniem skarżącej, że przepisy statuujące kary administracyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie według Spółki narusza normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócono uwagę, że przepis art. 7a k.p.a. nakazuje rozstrzygać na korzyść strony wyłącznie wątpliwości dotyczące treści normy prawnej, zaś wątpliwości podnoszone przez Spółkę odnoszą się do ustaleń faktycznych, a konkretnie możliwości uznania ją za podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwala jednak na zakwalifikowanie Spółki do grupy podmiotów zobowiązanych do składania sprawozdań, a co więcej strona miała świadomość ciążących na niej obowiązków z tym związanych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 stycznia 2018 r. nakładającą na skarżącą Spółkę administracyjną karę pieniężną za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania kwartalnego z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu doprowadziła sąd do wniosku, że decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej jako u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9o ust. 1 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Stosownie do treści art. 9o ust. 2 u.c.p.g. sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy;

2) informacje o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych, wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe (ust. 3).

Przedmiotem regulacji art. 9o u.c.p.g. jest sporządzanie przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych kwartalnych sprawozdań, które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminach: do 30 kwietnia danego roku za pierwszy kwartał, do 31 lipca danego roku za drugi kwartał, do 31 października danego roku za trzeci kwartał, do 31 stycznia następnego roku za czwarty kwartał.

Z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że odbieranie nieczystości ciekłych odbywa się na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Skarżąca Spółka, co jest w sprawie bezsporne, uzyskała decyzją z dnia 1 września 2017 r. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy. Zezwolenie to zostało wydane do dnia 31 sierpnia 2027 r. Oznacza to, że w III kwartale 2017 r. skarżąca Spółka miała podstawy prawne do tego, ażeby prowadzić działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Powyższe ustalenia potwierdza również fakt, że skarżąca Spółka została ujawniona w "Zestawieniu podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy", opublikowanym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. W związku z tym, że spółka uzyskała stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności, z którą związany jest obowiązek sprawozdawczy i fakt ten został ujawniony w ww. Zestawieniu, nie ma podstaw do przyjęcia, że Spółka takiej działalności nie prowadziła.

W tych okolicznościach w ocenie sądu niewątpliwym jest, że skarżąca Spółka jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie, który objęty jest obowiązkiem sprawozdawczym wynikającym z art. 9o u.c.p.g. Podkreślić przy tym trzeba, że przedmiotowy obowiązek z woli ustawodawcy został powiązany z samym faktem prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Możliwe jest zatem złożenie sprawozdania, które ujawniać będzie wartości zerowe ilości odebranych od gminy nieczystości ciekłych i ilości przekazanych nieczystości do stacji zlewnej, przy czym sytuacja ta nie musi wiązać się z tym, że podmiot nie prowadzi działalności w tym zakresie, lecz może wynikać z faktu braku zleceń na takie odbiory i transport w danym okresie.

Trzeba zatem przyjąć, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych od dnia wydania takiego zezwolenia jest w gotowości do podjęcia tych czynności. Zgodnie bowiem z treścią "Wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy" podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia w pkt. 8 wniosku oświadcza, że spełnia wymagania określone w uchwałach Rady Miejskiej w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Miasta, a także przedstawia opis pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej służących do prowadzenia działalności objętej wnioskiem. Ponadto do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający gotowość odbioru nieczystości ciekłych przez stację zlewną, która zapewnia oczyszczanie ścieków zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800).

Wobec tego Spółka, zgodnie z dyspozycją art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. zobowiązana była do terminowego realizowania obowiązków sprawozdawczych. Z akt sprawy wynika zaś w sposób bezsporny, że obowiązkowi złożenia sprawozdania z prowadzonej w powyższym zakresie działalności za okres III kwartału 2017 r., w ustawowym terminie, skarżąca uchybiła. Przesyłka zawierająca przedmiotowe sprawozdanie została nadana w dniu 14 listopada 2017 r., gdy tymczasem ustawowy termin na dokonanie tej czynności upływał z dniem 31 października 2017 r.

W konsekwencji, zdaniem sądu, organ prawidłowo zastosował sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 9xb u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który:

1) przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł;

2) przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., że opóźnienie Spółki w przekazaniu sprawozdania kwartalnego za III kwartał 2017 r. wynosiło 14 dni. W związku z tym nałożył karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 100 zł za każdy dzień opóźnienia, co dało łączną wysokość orzeczonej kary 1.400 zł.

Należy też zwrócić uwagę, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie miały prawnego obowiązku wynikającego z przepisów prawa do tego, ażeby informować skarżącą jako profesjonalnego przedsiębiorcę o obciążających ją obowiązkach immanentnie związanych z prowadzoną działalnością.

Wedle treści art. 9 ust. 1 u.c.p.g. organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zamieszczania w decyzji zezwalającej na prowadzenie przedmiotowej działalności informacji o terminie składania sprawozdań, gdyż nie stanowi ona elementu zezwolenia na prowadzenie działalności objętej tą decyzją. Przepis art. 9 ust. 1 w pkt 6 u.c.p.g. jako element obligatoryjny zezwolenia wskazuje na inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Obowiązek sprawozdawczy określony w art. 9o u.c.p.g. ze względu na to, że nie wynika z przepisów odrębnych tylko z u.c.p.g., nie jest objęty hipotezą art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. Obowiązek ten powstaje ex lege, dlatego też Burmistrz nie miał obowiązku wskazywać w decyzji o udzieleniu zezwolenia obowiązków, które ciążą na przedsiębiorcy z mocy ustawy, w tym także nie miał obowiązku wskazywać w decyzji, że przedsiębiorca ma obowiązek składania sprawozdań, ani też jaki jest tryb i termin na złożenie takiego sprawozdania.

To na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na skarżącej spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez nią działalności, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków. Od przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy oczekiwać profesjonalizmu i należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością. Skarżąca prowadząc działalność, regulowaną m.in. przepisami u.c.p.g., miała obowiązek znać i stosować przepisy tej ustawy.

Reasumując, w ocenie sądu, nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Działanie organu administracji na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Okoliczność, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ jest zobowiązany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także w myśl art. 9 k.p.a. jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie oznacza, że organ może nie zastosować obowiązującego przepisu prawa. Orzekanie z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oznacza bowiem orzekanie w granicach prawa.

Zdaniem sądu, zarówno z uzasadnienia decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji przedstawiają prawidłową faktyczną i prawną motywację, spełniającą wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekając w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły proces subsumcji stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa materialnego regulujących sankcję finansową za nieterminowe przekazanie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o u.c.p.g.

Także organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa, albowiem w administracyjnym toku instancji ponownie rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, a także odniósł się do zarzutów odwołania.

Nie sposób też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. zezwalający organom administracji publicznej do rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej. Takie wątpliwości w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Jak wykazano treść normy wynikająca z art. 9o u.c.p.g. jest jasna i dotyczy podmiotu, który został wpisany na swój wniosek do rejestru działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników i transporcie nieczystości ciekłych, i dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym w rzeczywistości nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy. Okoliczności faktyczne ustalone przez organy nie budzą wątpliwości, a fakt, że zakres działalności spółki ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym nie obejmuje tej działalności, która jest objęta odrębnym zezwoleniem na opróżnianie zbiorników i transport nieczystości ciekłych nie ma istotnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.