Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1856/18 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1856/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina T. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż przepisy szczególne wobec reguły wnikającej z art. 155 K.p.a. sprzeciwiają się uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej uchylenia decyzji Wojewódzkiego Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2016 r.;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, a to:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu dowodów i okoliczności uzasadniających, iż sporna inwestycja gminy miała charakter remontu istniejącej drogi gruntowej, umożliwiającego wykonanie dodatkowych robót budowlanych w ramach tzw. trybu naprawczego, co z kolei przemawiało za uwzględnieniem wniosku o uchylenie decyzji;

- art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo wskazania przez stronę skarżącą uchybień organów nadzoru budowlanego co do sposobu kwalifikacji spornego przedsięwzięcia i błędnego jego uznania za samowolę budowlaną, a także wskazania oczywistych uchybień formalno-prawnych zaskarżonego aktu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozważając zarzuty kasacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Od razu jednak skonstatować można, że zasadnicze kwestie podniesione w kasacji mają aspekt zarówno procesowy, jak i materialny.

Przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez nieuwzględnienie skargi jest uwarunkowana zasadnością podniesionych w kasacji zarzutów procesowych i materialnych. Warto jednak odnotować, że w opisie naruszenia skarżąca Gmina wskazała na trzy powody, dla których powinno dojść do uwzględnienia skargi. Zdaniem wnoszącej kasację, naruszenie art. 151 K.p.a. polegało na nieuwzględnieniu skargi, mimo wskazania przez stronę skarżącą uchybień organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji spornego przedsięwzięcia i błędnego uznania za samowolę budowlaną, a także pomimo wskazania oczywistych uchybień formalno-prawnych zaskarżonego aktu.

Skarżąca Gmina nie powołała, w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, żadnych przepisów postępowania i norm materialnych związanych z podniesionymi kwestiami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązała natomiast do uznania przez organ pierwszej instancji inwestycji za kwalifikującą się do zgłoszenia budowlanego i nadającą się do objęcia jej, w ramach trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nakazem prac dodatkowych, mających doprowadzić do pełnej zgodności inwestycji z wymogami sztuki budowlanej i wymogami prawa.

W odniesieniu do kwalifikacji wykonanego obiektu oraz trybu doprowadzenia robót do zgodności z prawem, wnosząca kasację nie podniosła zarzutu materialnoprawnego.

Niezależnie od opisanej wyżej wadliwości konstrukcyjnej, możliwe jest odniesienie się do tych kwestii materialnych. Zarzuty Gminy w omawianym zakresie są bezzasadne. Kwalifikacja wykonanych robót jako budowy drogi, a więc obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, a także zastosowanie wobec tych robót trybu usuwania samowoli budowlanej przewidzianego w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) została w sposób wiążący organy i sądy (art. 170 P.p.s.a.) przesądzona wyrokiem WSA z Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 105/17, którym oddalono skargę Gminy T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten jest prawomocny i pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, unormowane w art. 155 K.p.a. dotyczy decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowych. Złożenie wniosku w trybie art. 155 K.p.a. nie oznacza więc próby zakwestionowania decyzji wadliwej, tak jak to ma miejsce w przypadku wniosku o wznowienie lub o stwierdzenie nieważności.

Żądanie wznowienia lub stwierdzenia nieważności oznacza z samego założenia próbę podważenia legalności kwestionowanej decyzji, a w rezultacie także podważenia związania oceną zawartą w prawomocnym wyroku dotyczącym tej decyzji. Rozstrzyganie sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. odbywa się natomiast w warunkach niekwestionowania stanowiska, wyrażonego w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Niezależnie od tego podkreślić warto, że stanowisko WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 105/17, według którego, roboty polegające na wykonaniu obiektu budowlanego liniowego, jakim jest droga, stanowiły budowę obiektu budowlanego i wymagały pozwolenia na budowę, zaś nieuzyskanie tego pozwolenia, niezależnie od próby zgłoszenia po rozpoczęciu budowy, determinowało uruchomienie trybu usuwania samowoli budowlanej, unormowanego w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest prawidłowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo wskazania oczywistych uchybień formalno-prawnych zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że naruszenie polega na braku odniesienia się do zarzutów skierowanych przeciwko samemu aktowi. Tego rodzaju zarzut może być podniesiony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tym przypomnieć trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji odniósł się do zagadnienia dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 K.p.a.

Nie jest także skuteczny zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do braku, w zaskarżonej decyzji, polemiki z argumentacją odwoławczą i faktycznego braku uzasadnienia stanowiska o niedopuszczalności zastosowania art. 155 K.p.a. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Po drugie, w skardze nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Po trzecie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stronach 2 i 3, omówiono kwestię dopuszczalności zastosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do określonych decyzji administracyjnych, w tym także decyzji wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na pominięciu dowodów i okoliczności uzasadniających przyjęcie, że sporna inwestycja miała charakter remontu drogi gruntowej, umożliwiającego wykonanie dodatkowych robót budowlanych w ramach tzw. trybu naprawczego. Z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie podważać merytorycznej trafności wyroku. Nadto, skoro stan faktyczny został ustalony, to ewentualnych wadliwości związanych z tym ustaleniem także nie można skutecznie podnosić z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Wreszcie, uwagi poprzedzające, odnoszące się do kwalifikacji robót i trybu usuwania samowoli, odnoszą się w pełni do zagadnień materialnoprawnych poruszonych przez wnoszącą kasację w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że jako przepisy szczególne wobec reguły wynikającej z art. 155 K.p.a. sprzeciwiają się one uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że opis naruszenia nie przedstawia stanowiska Sądu pierwszej instancji w sposób pełny. Obszerne wywody Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowią rozważania w przedmiocie możliwości zastosowania instytucji z art. 155 K.p.a. do decyzji związanych i deklaratoryjnych. Jest to, co do zasady, stanowisko trafne i znajdujące potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie i piśmiennictwie. Sąd nie ograniczył się jednak do rozważań o charakterze ogólnym, ale uwzględnił je w okolicznościach sprawy związanej z deliktem polegającym na samowolnej budowie obiektu budowlanego, biorąc pod uwagę dokonane w sprawie czynności legalizacyjne. Aprobata Sądu dla decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o rozbiórce wynika z braku możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając taką genezę odmowy uchylenia decyzji o rozbiórce drogi w trybie art. 155 K.p.a., należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu.

Co do zasady trafny jest pogląd, według którego, przepisy art. 154 i 155 K.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego Warunkiem zastosowania art. 155 K.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę), traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 K.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 K.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36).

Zauważyć jednak trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, od czasu noweli tej ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie jest jedynym sposobem likwidowania skutków wykonania samowolnie robót budowlanych wymagających uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na budowę. Podstawowym celem działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, w tym, w miarę możliwości, legalizacja robót budowlanych. Wprowadzenie trybu określonego w art. 48 ust. 2-3 i art. 49 Prawa budowlanego oznaczało, że działania organów nie mają już cechy wyłącznie sankcyjnej.

Uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę nie musi zatem w każdym przypadku oznaczać powrotu do stanu niezgodności z prawem, a więc stanu sprzeczności z podstawowym celem tej regulacji – interesem społecznym, który nie może polegać na akceptacji stanu sprzeczności z prawem. Taki zaś argument legł u podstaw stanowiska, według którego, nie jest możliwa zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05; B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 841 i orzecznictwo tam przywołane).

Przykładem sytuacji, w której można rozważać uchylenie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 K.p.a., jest zmiana ustaleń planu miejscowego, po której obiekt poprzednio nie mógł być zalegalizowany w trybie art. 48 ust. 2 i 3 wyłącznie z powodu niezgodności z określonym ustaleniem planu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1155/18).

Badając zatem możliwość wyjątkowego zaistnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego należy uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy. Za okoliczności istotne uznać należy także czynności procesowe organu i strony w trakcie procedury legalizacyjnej.

Podkreślić należy, że każdy przypadek powinien być rozważany indywidualnie. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina nie wykazała, że ewentualna zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie oznacza powrotu do stanu niezgodności z prawem. W trakcie procedury legalizacyjnej Gmina nie przedłożyła dokumentów wskazujących na zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentów wykazujących, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku nie było rezultatem okoliczności niezależnych od Gminy, ale efektem kwestionowania przez Wójta Gminy kwalifikacji wykonanych robót. Wynika to wprost z pisma Wójta Gminy T., z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowanego do PINB w Bytowie w odpowiedzi na postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów. Warto jeszcze zauważyć, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana po wielu miesiącach – w dniu [...] listopada 2016 r.

W konsekwencji niewykonania przez inwestora zobowiązania zawartego w postanowieniu opartym na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz wydania następnie decyzji o nakazie rozbiórki, w obrocie prawnym pozostaje nie tylko wiążąca kwalifikacja robót jako budowy obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także ocena prawna o braku możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Dodać jeszcze można, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może być traktowany jako kolejna instancja administracyjna trybu zwykłego.

Rozwiązanie polegające na uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a co za tym idzie nie wykazał możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, zaś w postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji o rozbiórce ogranicza się do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego oraz prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, w zakresie kwalifikacji robót, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym.

Zapobieganie marnotrawstwu środków publicznych, podnoszone w skardze kasacyjnej jako okoliczność wyczerpująca przesłankę interesu społecznego, nie może służyć usprawiedliwianiu wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia i skutkować powrotu do stanu niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.