Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy T na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r., znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] , odmówił uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 . znak: [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi Gminie [...] rozbiórkę obiektu budowlanego - nawierzchni drogi zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] obręb [...] , poprzez demontaż:

- kostki polbruk, podsypki cementowo - piaskowej, podbudowy, na całej długości i szerokości drogi,

- wpustu ulicznego (odłączenia od istniejącej kanalizacji deszczowej na działce nr [...]),

- krawężników betonowych z ławami betonowymi po obu stronach drogi na całej jej długości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 105/17, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2016 r.

Od decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. odwołanie wniosła Gmina [...] .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie wskazał, że Gmina [...] wystąpiła z wnioskiem z dnia 8 września 2017 r. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. odmówił uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] , uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wobec powyższego, [...] WINB pismem z dnia 15 marca 2018 r., znak: [...] zawiadomił strony o toczącym się w trybie art. 155 k.p.a. z wniosku Gminy [...] postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] , ponownie odmówił Gminie [...] uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 . znak: [...] .

GINB analizując sprawę przypomniał, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa.

Tymczasem decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2016 r.), nakazująca Gminie [...] rozbiórkę obiektu budowlanego - nawierzchni drogi, została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290). Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według GINB, przepis art. 48 Prawa budowlanego, należy więc traktować jako normę szczególną, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę.

Tak więc w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, zdaniem GINB nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiodła Gmina [...], zarzucając temu orzeczeniu:

- naruszenie przepisu art.155 k.p.a. polegające na odmowie jego zastosowania pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji, odnoszących się do interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy jednoczesnym braku przesłanek zawartych w przepisach szczególnych, sprzeciwiających się uchyleniu decyzji; 

- naruszenie przepisów Prawa budowlanego tj. art. 48 i 49 poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż jako przepisy szczególne wobec reguły określonej przepisem art. 155 k.p.a. sprzeciwiają, się one uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 roku odmawiającej uchylenia - na zasadzie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku;

- naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozważenie istnienia, oraz znaczenia okoliczności związanych z interesem społecznym i słusznym interesem strony, przemawiających za uwzględnieniem wniosku o uchylenie decyzji GINB.

Stawiając powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu Skargi podniesiono, że rozbiórce wybudowanej przez Gminę nawierzchni drogi wewnętrznej na działce nr [...] w m. [...] w pow. [...] , w woj. [...]sprzeciwia się nie tylko interes społeczny, ale też słuszny interes Gminy jako inwestora budowy.

Wszystkie bowiem strony postępowania zgodnie poparły wniosek o uchylenie nakazu rozbiórki drogi, rozumiejąc jej lokalne znaczenie dla mieszkańców sąsiadujących z nią posesji, oraz że realizacja nakazu rozbiórki oznaczałaby nie tylko marnotrawstwo znacznych środków publicznych, ale też jaskrawe lekceważenie woli i potrzeb lokalnej społeczności.

W ocenie Skarżącej nie można też uznać za zgodne z prawem, a tym bardziej za zgodne z zasadami "zdroworozsądkowymi" takie interpretowanie prawa, które z jednej strony dopuszcza możliwość legalizacji praktycznie każdej samowoli budowlanej, a z drugiej strony nie dopuszcza, - w imię niezrozumiałej i nie wykazanej przez GINB rzekomej "woli ustawodawcy" - możliwości wyłączenia z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych stojących na przeszkodzie tej legalizacji.

Według Skarżącej, GINB nie przeprowadził też w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie poświęcając temu zagadnieniu swojej uwagi.

Wobec powyższego Skarżąca stwierdza, że wskazana wadliwość przeprowadzonego postepowania, jak również treść rozstrzygnięcia i jego pisemne uzasadnienie – wymagają uchylenia zapadłego orzeczenia GINB.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ I instancji, wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestia prawidłowego zakwalifikowania robót wykonanych przez Gminę [...] przy drodze gruntowej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] , powiat [...], województwo [...] , została już przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Gd 105/17. WSA w Gdańsku stwierdził, że wykonanie na wskazanej drodze gruntowej robót budowlanych polegających na utwardzeniu jej nawierzchni poprzez ułożenie na istniejącym gruncie chudego betonu, podsypki i kostki polbruk wraz z wykonaniem odprowadzenia wód deszczowych, doprowadziło do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogi są zaś obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Droga - w myśl przepisów prawa budowlanego - jest natomiast obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył też, że na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowe roboty doprowadziły zatem do powstania obiektu spełniającego funkcję drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.).

Bezspornym było i jest w sprawie, że Gmina [...] przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę.

Tymczasem, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót budowanych), roboty budowlane polegające na budowie drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, określający wyjątki od powyższej zasady, nie obejmował swym zakresem budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Wobec powyższego, WSA w Gdańsku prawomocnie przesądził, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z ustępu 2. tego artykułu wynika zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy (zob. art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził procedurę legalizacyjną, która w ocenie WSA w Gdańsku nie naruszała dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno-budowlanymi, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ ten wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Skarżącą przy obiekcie budowlanym – nawierzchni drogi gruntowej, zlokalizowanej na działce nr [...] , obręb Trzebielino oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy, tj. ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy nawierzchni drogowej na działce nr [...] obręb [...] ; czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, sporządzonego przez uprawnioną osobę; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowania wraz z kopią uprawnień; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie zobowiązana Gmina nie przedłożyła wymaganych ww. postanowieniem dokumentów. Nieprzedstawienie zaś przez Skarżącą wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki nawierzchni drogi zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] , na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 tej ustawy, stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Warto w tym miejscu powtórzyć za Sądem Administracyjnym w Gdańsku, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, właściwy organ nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz ma obowiązek wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela również te poglądy orzecznictwa, które dość jednoznacznie wskazują, że w dyspozycji przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne. Jeżeli niespełnione zostaną w terminie obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to organ zobowiązany jest zastosować sankcję z art. 48 ust. 1 przywołanej ustawy i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018r. stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazać zatem należy, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625).

Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu.

Ponadto, co istotne, przepis art. 155 k.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).

W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 k.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których orzekane są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu dolegliwością, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex Nr 137821).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę budowli w postaci drogi położonej na działce nr [...] , obręb [...] - zrealizowanej bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki został nałożony zatem z powodu wybudowania ww. obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę do czego obligowały inwestora przepisy Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że organ był zobligowany odmówić zmiany decyzji w trybie ar. 155 k.p.a. Stanowisko takie jest zasadne z kilku powodów.

Po pierwsze jak zaznaczono, wskazana wyżej decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Orzeczony nakaz rozbiórki jest następstwem zdarzeń wcześniej zaistniałych (wykonanie obiektu w sprzeczności z prawem budowlanym) i stwierdza fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej, jednocześnie orzeka o sankcji za konkretne naruszenie prawa, tym samym potwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjno-prawnego z mocy samego prawa. Po drugie jest decyzją związaną, co oznacza, że organ stwierdzając wystąpienie okoliczności ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki i wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach, tym samym wola strony, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca i nie może skutkować jej zmianą.

Wystąpienie przesłanek nakazu rozbiórki bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 k.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Po trzecie wybudowanie obiektu budowlanego w sprzeczności z prawem budowlanym jest deliktem i jako naruszenie prawa powinno stanowić podstawę do zastosowania sankcji przez organy powołane do czuwania nad przestrzeganiem prawa.

W niniejszej sprawie uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby zatem do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Pamiętać należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 k.p.a. - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.

Prawidłowo zatem organy administracyjne rozstrzygające sprawę wniosku o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uznały, że niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową i wydały decyzję odmowną.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej należy zauważyć, że dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych prezentuje pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu, zgodnie z którym brak jest możliwości zastosowania trybu 155 k.p.a. do decyzji związanych, nie objętych uznaniem administracyjnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, przyjmuje się bowiem, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1995/14).

W wyroku z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1477/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku. Decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Wśród przesłanek wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która nakazywałaby uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być po latach uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 155 k.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. też wyroki NSA z dnia 4 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1712/14; z dnia 23 października 2015r., sygn. akt II OSK 2911/14).

Wbrew argumentacji Skarżącej, przeważające jest stanowisko, zgodnie z którym, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji objętej wnioskiem o zmianę jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 155 k.p.a., stojącym na przeszkodzie zmiany decyzji rozbiórkowej. Wystąpienie przesłanki negatywnej, zwalnia więc co do zasady organy od badania, czy pozostałe przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 października 2013r., sygn. akt II OSK 1187/12).

Z tych względów Sąd nie uznał argumentów strony Skarżącej o naruszeniu art. 155 k.p.a. oraz przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego za zasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że organ nie naruszył też art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nierozważenie wystąpienia interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw prawnych do zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, w związku z tym nie były obowiązane do czynienia ustaleń i rozważań dotyczących spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 155k.p.a, w tym słusznego interesu strony.

Przepisu art. 155 k.p.a., nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony.

Przychylenie się do stanowiska Skarżącej byłoby zatem sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Tym samym wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji o rozbiórce nie może skutkować jej zmianą.

Należy również zauważyć, że nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie został orzeczony m.in. dlatego, że strona nie przystąpiła do postępowania legalizacyjnego uchylając się od przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Zatem orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją zaniedbania samej strony.

Wobec powyższego, Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł z urzędu żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. W szczególności organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.