Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 257/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Gminy S. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 257/20 oddalił skargę Gminy S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalił na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowanie w wysokości 114 522,00 zł za działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...], położone w obrębie G., gmina S., które na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulicy [...] w miejscowości G. przeszły na własność Gminy S. za odszkodowaniem i zobowiązał Wójta Gminy S. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wójt Gminy S. w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewoda [...] ustalił, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. nr [...] została skierowana do Wójta Gminy S. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP Starostwa Powiatowego w K. Z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia odbioru wynika, że została ona odebrana w dniu [...] grudnia 2019 r. Ustawowy termin do wniesienia odwołania przez Wójta Gminy S. upłynął zatem w dniu [...] stycznia 2020 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu [...] stycznia 2020 r., co wynika z koperty załączonej do odwołania przez Starostę oraz strony internetowej Poczty Polskiej, na której można śledzić przesyłki. Wojewoda uznał zatem, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

Wójt Gminy S. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd przyjął, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. nr [...] została przekazana skarżącej Gminie na skrzynkę elektroniczną w dniu [...] grudnia 2019 r. o godz. 12:51:22., co było okolicznością niekwestionowaną przez Gminę. Potwierdzenie tej okoliczności stanowi wydruk UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia), zgodnie z którym jest to czas dodania dokumentu w skrzynce elektronicznej Gminy. Strona skarżąca utrzymuje jednak, że odebrała pismo [...] stycznia 2020 r., ponieważ [...] grudnia 2019 r. nie miała możliwości jego odebrania z powodu skróconego czasu pracy urzędników gminnych do godz. 12.00. W konsekwencji – w ocenie strony skarżącej - doręczenie decyzji nastąpiło [...] stycznia 2020 r., gdyż w tym dniu Gmina mogła skutecznie zapoznać się z treścią dokumentu oraz poświadczyć jego doręczenie.

Sąd wskazał, że ze względu na charakter organu administracyjnego i adresata decyzji, będących podmiotami publicznymi, art. 392 K.p.a. wprowadził obowiązek wykonywania doręczeń na ich elektroniczną skrzynkę podawczą. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o informatyzacji", doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, a przepisu art. 391 nie stosuje się. Kolejno Sąd powołując treść art. 46 § 9 i 10 K.p.a. wskazał, że warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Przepis art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. natomiast wskazuje, że w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie przepisy art. 46 § 9 i 10 K.p.a. nie zostały znowelizowane w sposób dostosowujący ich treść do aktualnej treści art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., w którym nie ma aktualnie nawiązania do żadnej ustawy, to jednak w orzecznictwie nie jest sporne, że przepisy art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Sąd wywiódł dalej, że z ustawy o informatyzacji wynikają zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6). W art. 16 ust. 1, 1a i ust. 2 tej ustawy wskazano na obowiązek podmiotu publicznego: stworzenia możliwości przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej; udostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej, spełniającej standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnienia jej obsługi; prowadzenia wymiany informacji w postaci elektronicznej z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych (pkt. 1) i zgodnie z minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej (pkt 2). W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180 ze zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie", uregulowano m.in. formę urzędowego poświadczania odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów oraz sposób sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Pojęcie urzędowego poświadczenia odbioru (UPO) zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, w którym jest mowa o urzędowym poświadczeniu przedłożenia (UPP) – lit. b, zaś pod literą c tego przepisu – o urzędowym poświadczeniu doręczenia (UPD).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że skoro decyzja została wysłana przez Starostę [...] grudnia 2019 r. o godz. 11:50:33 (k. 140 akt), zaś UPP zostało wygenerowane w tym samym dniu o godz. 12:51:22, to w dniu [...] grudnia 2019 r. doszło do wprowadzenia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej Gminy, a więc doszło do sytuacji opisanej w art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o informatyzacji, tj. do wprowadzenia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego. Wskazywana przez Gminę data [...] stycznia 2020 r. jest datą wygenerowania dokumentu elektronicznego, który faktycznie wpłynął do Gminy [...] grudnia 2019 r. W ocenie Sądu to z wprowadzeniem dokumentu do systemu informatycznego podmiotu publicznego następują skutki ustawowe, tzn. równoważne ze złożeniem dokumentu w biurze podawczym podmiotu publicznego, nie zaś z jego wygenerowaniem. Sąd uznał, że znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) stanowi, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, dowód wprowadzenia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego.

Tym samym Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę przedstawiony przez Gminę sposób rozumienia określenia "wprowadzenie do systemu informatycznego" oraz stanowisko o konieczności ustalenia daty doręczenia decyzji Gminie. Zdaniem Sądu, wprowadzenie lub przeniesienie dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego nie oznacza momentu, w którym pracownik organu w sposób świadomy potwierdzi otrzymanie dokumentu. Z art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji wynika bowiem obowiązek podmiotu publicznego do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, co oznacza, że wprowadzenie dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego jest równoznaczne z wprowadzeniem dokumentu do systemu elektronicznego podmiotu publicznego. Inne rozumienie powyższych przepisów niweczyłoby cel założony przez ustawodawcę w ustawie o informatyzacji, tj. usprawnienie obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi (art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji). Uzależnianie "wprowadzenia do systemu", np. od tego, kiedy pracownik otworzy elektroniczną skrzynkę podawczą i uaktywni dokument celem nadania mu biegu, nie skutkowałoby realizacją celu ustawy. W konsekwencji Sąd uznał za niemającą znaczenia dla sprawy okoliczność skrócenia czasu pracy w Urzędzie Gminy do godz. 12:00 w dniu [...] grudnia 2019 r. Podmiot publiczny jest bowiem obowiązany zapewnić taką organizację pracy Urzędu, by nie niweczyć celu ustawy, jakim jest także zobiektywizowanie terminów doręczeń pism za pomocą narzędzi elektronicznych. Wpływ dokumentów na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego jest możliwy niezależnie od godzin pracy pracowników tego podmiotu. Celem informatyzacji obiektu dokumentów było usprawnienie tego obiegu i cel ten jest możliwy do osiągnięcia właśnie przez umożliwienie dostarczenia dokumentu do systemu informatycznego podmiotu niezależnie od godzin jego pracy.

Sąd I instancji wskazał również, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił, kiedy w przypadku obiegu elektronicznego konieczne jest potwierdzenie doręczenia (UPD) po uprzednim złożeniu podpisu elektronicznego w sposób nie automatyczny, ale przez wykonanie określonych czynności przez adresata. Nie jest ono wymagane w przypadku obiegu elektronicznego między podmiotami publicznymi, w odróżnieniu od obiegu dokumentów elektronicznych między podmiotem publicznym a podmiotem zewnętrznym niepublicznym (spoza systemu). Wynika to wprost m.in. z art. 3 pkt 20 lit. c ustawy o informatyzacji. Zgodnie również z § 15 rozporządzenia adresat dokumentu elektronicznego potwierdza jego odebranie przez podpisanie poświadczenia doręczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przez zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy. Innymi słowy, doręczenie podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym nie następuje na elektroniczną skrzynkę podawczą i przez wprowadzenie do systemu teleinformatycznego tego podmiotu (automatycznie - § 13 ust. 1 rozporządzenia), ale w systemie informatycznym po podpisaniu poświadczenia doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Wymaganie w korespondencji między podmiotami publicznymi wykazania doręczenia za pomocą UPD - jak w korespondencji elektronicznej między podmiotem publicznym a zewnętrznym - nie wynika z przepisów prawa. Ani ustawa o informatyzacji ani rozporządzenie wykonawcze nie wymagają dla elektronicznego doręczenia pisma podmiotowi publicznemu występującemu jako strona postępowania - wygenerowania UPD dla wykazania tego doręczenia. Odbywa się ono bowiem automatycznie, przez wprowadzenie lub przeniesienie dokumentu do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego (art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o informatyzacji).

Sąd wskazał również, że obowiązujące przepisy prawa dotyczące domniemania doręczenia (art. 46 § 3 K.p.a.) można odnieść do przypadku doręczenia elektronicznego. W sytuacji obiegu korespondencji między podmiotami publicznymi, za moment doręczenia należy uznać wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata, kiedy to automatycznie następuje podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru w sposób przyjęty w danym systemie teleinformatycznym (art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a.).

W odniesieniu do sprawy rozpoznawanej Sąd uznał, że z treści wygenerowanego UPP wynika, że wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata w taki właśnie sposób nastąpiło [...] grudnia 2019 r. Pozostałe dokumenty załączone przez skarżącą do skargi nie podważają tego ustalenia. Wskazują one, że [...] stycznia 2020 r. Gmina dokonała jedynie wygenerowania dokumentu elektronicznego, który już znajdował się na jej elektronicznej skrzynce podawczej. Sąd przyjął zatem, że Gmina uchybiła terminowi wniesienia odwołania skoro okoliczność wpływu korespondencji na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy wynika jednoznacznie z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych, a to z kolei sprawia, że zastosowanie art. 134 K.p.a. nie budzi wątpliwości wobec wykazanego faktu spóźnienia w złożeniu odwołania.

Sąd wskazał dodatkowo, że odwołanie nie zawiera okoliczności wskazujących na brak winy strony w spóźnionym wniesieniu odwołania, jak również nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 392, art. 46 § 3-10, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a., art. 16 ust. 1, 1a i ust. 2, art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji w związku z § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 165 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na:

1) przyjęciu, że odwołanie Gminy S. wniesione zostało z uchybieniem terminu, a w konsekwencji oddaleniu skargi;

2) polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w sprawie administracyjnej, w której jedną ze stron postępowania jest podmiot publiczny, samo przesłanie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) w formie dokumentu elektronicznego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej i potwierdzenie tego faktu poświadczeniem przedłożenia, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania przez będący stroną postępowania podmiot publiczny (gminę);

3) polegające na pominięciu, że urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, niemniej wyłącznie przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma, a nie w sytuacji, w której podmiot ten sam jest stroną postępowania;

4) przez dokonanie przez Sąd I instancji wykładni w/w przepisów w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z zasadą równości wobec prawa i zasadą zakazu dyskryminacji, a w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd I instancji dyskryminującego i nierównego potraktowania jednej ze stron postępowania administracyjnego, tj. skarżącego, tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że strona ta jest podmiotem publicznym, a przejawiające się w uznaniu, że termin do wniesienia odwołania dla takiej strony może rozpocząć swój bieg od momentu "fikcyjnego" doręczenia, i to mimo braku możliwości świadomego przyjęcia przesyłki przez stronę, a tym samym braku możliwości faktycznego zapoznania się przez stronę z treścią decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnieniem, a w konsekwencji skutkujące skróceniem dla takiej strony ustawowego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr: [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz zastępstwa prawnego za obie instancje i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w pierwszej kolejności, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie administracyjnej, w której jedną ze stron postępowania jest podmiot publiczny, samo przesłanie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) w formie dokumentu elektronicznego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej i potwierdzenie tego faktu poświadczeniem przedłożenia rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania przez będący stroną postępowania podmiot publiczny (gminę) czy też nie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie samo przesłanie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) w formie dokumentu elektronicznego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej i potwierdzenie tego faktu poświadczeniem przedłożenia nie jest tożsame z doręczeniem decyzji, co oznacza, że samo wprowadzenie dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego nie rozpoczyna biegu do wniesienia odwołania.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała na sprzeczność zaskarżonego wyroku z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki z: 27 kwietnia 2018 r, sygn. akt II OZ 425/18; 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17; 16 stycznia 2018 r, sygn. akt II OZ 1649/17 oraz 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 157/18, sygn. akt I GSK 3523/18). Powołując się obszernie na poglądy prezentowane we wskazanych postanowieniach (błędnie wskazanych jako wyroki) Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że określona na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której organ doręczający otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny strony - będącej podmiotem publicznym. Nie jest ona natomiast datą doręczenia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy S. dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 392, art. 46 § 3-10, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a., art. 16 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji w związku z § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 165 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu dotyczy zaś ustalenia daty początkowej, od której zaczął biec termin do wniesienia przez Gminę S. odwołania od decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w sytuacji gdy decyzja została doręczona w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy. Wojewoda [...] uznał, że termin do wniesienia odwołania należy liczyć od [...] grudnia 2019 r., kiedy wprowadzono o godz. 12:51:22 do elektronicznej skrzynki podawczej Gminy decyzję w formie dokumentu elektronicznego, potwierdzeniem czego jest wydruk UPP (Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia). Stanowisko Wojewody podzielił Sąd I instancji. Gmina S. utrzymuje natomiast, że termin do wniesienia odwołania należy liczyć od [...] stycznia 2020 r., kiedy nastąpiło świadome przyjęcie przesyłki przez adresata i dokonano potwierdzenia odbioru. Wskazuje również, że [...] grudnia 2019 r. nie miała możliwości odebrania decyzji z powodu skróconego do godz. 12.00 czasu pracy urzędników gminnych. Ustalenia w zakresie daty początkowej terminu do wniesienia odwołania, jako istotne okoliczności w sprawie, pozwolą z kolei na ustalenie czy Gmina S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w terminie i czy można uznać za prawidłową ocenę Sądu I instancji co do wydanego przez Wojewodę [...] postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Gminę S. jako zgodnego z prawem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stanowisko wskazujące, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia, było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w cytowanych przez skarżącą kasacyjnie Gminę postanowieniach z: 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17, 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17; 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18 oraz 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 157/18 oraz wyroku z 15 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3523/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany pogląd w omawianej kwestii został wyrażony na tle zbliżonych stanów faktycznych, mianowicie odnoszących się do zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania w wysokości 114 522,00 zł za działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...], położone w obrębie G., gmina S., które na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulicy [...] w miejscowości G. przeszły na własność Gminy S. za odszkodowaniem i zobowiązania Wójta Gminy S. do wypłaty tego odszkodowania, jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 1474), ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2018 r. poz. 121) i ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a. warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Tak jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i co zauważają zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie Gmina, w powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r.

Wskazywane przez Sąd I instancji i skarżącą kasacyjnie Gminę przepisy § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowiące o potwierdzonym poświadczeniu przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego, dotyczą doręczenia dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. W myśl zaś art. 3 pkt 1 ustawy o informatyzacji informatyczny nośnik danych jest to materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej. Przepisy te nie mogły mieć więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż niesporne jest, że doręczenie decyzji nastąpiło za pomocą ePUAP - elektronicznej platformy usług administracji publicznej w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji. Zastosowanie miał zatem § 13 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.

Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Cytowane przepisy § 13 – 16 rozporządzenia dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej - od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 K.p.a. w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową gmina jest stroną tego postępowania, tym samym jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Stawia to jednostkę samorządu terytorialnego w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania administracyjnego, której przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin do wniesienia odwołania – jak w niniejszej sprawie - liczony jest od daty doręczenia decyzji administracyjnej (art. 129 § 2 K.p.a.).

Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. W niniejszej sprawie organem, który rozstrzyga w ramach swoich kompetencji sprawę administracyjną – ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej własności nieruchomości na rzecz Gminy S. jest Starosta K., czyli – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji - tym organem administracji rządowej, który realizuje zadania publiczne określone przez ustawy. Natomiast Gmina S. jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania administracyjnego, w tym podmiot odwołujący się od decyzji. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z [...] grudnia 2019 r., natomiast nie jest sporne w sprawie, że dokument elektroniczny zawierający decyzję Starosty K. z [...] grudnia 2019 r. został wygenerowany przez Gminę w dniu [...] stycznia 2020 r. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [...] i Sąd I instancji dokonali nieprawidłowej oceny co do zachowania przez Gminę S. terminu do wniesienia odwołania. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą, w której Wojewoda [...] otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast datą doręczenia decyzji.

Rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie Gminie, że wykładnia kwestionowanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wobec Gminy jako strony postępowania administracyjnego przez w istocie skrócenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej; choć nie można się zgodzić, że stanowi naruszenie również art. 8 ust. 2 i art. 165 Konstytucji. Stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że w przypadku obiegu elektronicznego korespondencji między podmiotami publicznymi wystarczające jest wprowadzenie dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego w sytuacji, gdy jeden z podmiotów publicznych jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez drugi podmiot publiczny, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o informatyzacji i godzi w gwarancje procesowe skarżącej kasacyjnie Gminy. Nie można zaprzeczyć twierdzeniu Sadu I instancji, że wprowadzenie dokumentu do systemu elektronicznego podmiotu publicznego jest równoznaczne z wprowadzeniem dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego i że celem ustawodawcy było usprawnienie przez zautomatyzowanie obiegu korespondencji pomiędzy podmiotami określonymi w art. 2 ustawy o informatyzacji. Przepisy ustawy o informatyzacji ograniczają jednak rozumienie urzędowego potwierdzenia odbioru jako wprowadzenie albo przeniesienie dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego wyłącznie do sytuacji, gdy podmiot publiczny, któremu doręczony został dokument elektroniczny, wykonuje swoje kompetencje w ramach realizacji zadań publicznych. Ustawa o informatyzacji w art. 2 ust. 1 definiując określenie "podmioty publiczne", do których stosuje się przepisy tej ustawy, wyraźnie stanowi we wprowadzeniu do tego przepisu, że (...) przepisy ustawy stosuje się do wymienionych w pkt 1-11 podmiotów realizujących zadania publiczne określone przez ustawy. Zadaniem publicznym można nazwać wszelkie działania, które są realizowane przez organy państwa (lub podmioty działające w imieniu i na ich rzecz) na podstawie przepisów prawa powszechnego. W literaturze zadania publiczne dzielone są na trzy kategorie: wydawanie decyzji administracyjnych (i w ten sposób rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach obywateli); świadczenie lub zapewnienie wykonania usług na rzecz obywateli, mieszkańców i innych podmiotów; tworzenie przepisów, norm i standardów, w ramach ustawowo przewidzianych upoważnień (Darmorost Elżbieta, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, stan na 17 grudnia 2012 r., System Informacji Prawnej LEX). Potwierdzeniem tego kierunku rozumowania jest art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji, który nakłada na podmiot publiczny obowiązek wymiany w postaci elektronicznej informacji związanych z załatwianiem spraw należących do zakresu jego działania. W tym znaczeniu nie stanowi realizacji zadania publicznego udział jednostki samorządu terytorialnego, będącej niewątpliwie podmiotem wymienionym w ustawie o informatyzacji, w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji, że UPD nie jest wymagane w przypadku obiegu elektronicznego między podmiotami publicznymi, w odróżnieniu od obiegu dokumentów elektronicznych między podmiotem publicznym a podmiotem zewnętrznym niepublicznym (spoza systemu), prowadziłoby do nierównego traktowania stron postępowania administracyjnego ze względu na status podmiotu publicznego i niepublicznego rzutujący na długość terminu (w znaczeniu okresu) do wniesienia odwołania. Zasadnie zarzuciła zatem skarżąca kasacyjnie Gmina, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 8 § 1, art. 392, art. 46 § 3-10, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a., art. 16 ust. 1, 1a i ust. 2, art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji w związku z § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia w związku z art. 32 Konstytucji RP pominął, że urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, wyłącznie przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma, a nie w sytuacji, w której podmiot ten sam jest stroną postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2, art. 211 i art. 212 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).