Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach [...] skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 291/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [....] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 291/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta S., decyzją z dnia [...] października 2010 r., orzekł o skierowaniu Z.M. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. DE,CE,D,C,A,B w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ powołał w podstawie prawnej art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

W odwołaniu Z.M. podniósł, że 8 października 2010 r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, po ukończeniu którego otrzymał stosowne zaświadczenie, które załączył do odwołania. W związku z odbytym szkoleniem, które powoduje zmniejszenie liczby punktów do 20 oraz treścią wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 483/06, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że w dniu 20 września 2010 r. do Starostwa Powiatowego [....] wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego, o skierowanie Z.M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wykazano 5 przypadków naruszenia przepisów w okresie od 22 października 2009 r. do 2 września 2010 r., za które Z.M. uzyskał łącznie 26 punktów karnych. Organ przytoczył treść art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 130 ust. 1, 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym i podkreślił, że szczegółowe warunki i sposób prowadzenia ewidencji regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). Wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 cyt. rozporządzenia, szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, który potwierdza odbycie szkolenia. Przytoczył treść § 8 ust. 6, według którego odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Organ odwoławczy zauważył, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi, z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 483/06, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 15/09, Kolegium przyjęło, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą. Uznało za zasadne niezastosowanie tego przepisu. Skoro zatem Z.M. odbył w dniu 8 października 2010 r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, liczbę posiadanych punktów, tj. 26 należy pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że ma na swoim koncie tylko 20 punktów i nie ma podstaw do skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy Kielce- Wschód w Kielcach. Zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego tj. art. 130 ust.3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego polegającą na błędnym przyjęciu, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z § 8 ust. 6, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, a starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślenia do czego upoważniony jest Komendant Wojewódzki Policji,

2. obrazę prawa materialnego – art. 130 ust.3 w zw. z art. 114 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającą na błędnym przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisów prowadzi do wniosku, że zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Z.M. w okresie od 22 października 2009 r. do 2 września 2010 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 26 punktów. Przytoczył treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Nadto wskazał, że zgodnie zaś z § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Nawiązując do art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. W przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust.1 Konstytucji), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 K.p.a. – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zatem zasadzie praworządności. Jest to, zdaniem Sądu, uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. nie jest jednolity.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem uregulowania zawartego w art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r., a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Skoro Z.M. odbył szkolenie w dniu 8 października 2010 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy, starosta miał obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Tym samym za błędne uznał Sąd wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Wniesiona przez Prokuratora skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżyło w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Kielcach, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. DE, CE, D, C, A, B w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż Z.M. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez WSA w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez Z.M. 24 punktów, przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nieuprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia norma prawna poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przyjęcia, że wydanie rozporządzenia w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego o odbytym przez Z.M. w dniu 8 października 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w Kielcach dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego o odbytym przez Z.M. w dniu 8 października 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza norm prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, istota sporu jest regulowana przepisami rangi ustawowej, a sposób skorzystania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych z upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie może być oceniany w oderwaniu od przepisów ustawy normujących wpisywanie do ewidencji punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz przepisów ustawy regulujących skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Analizę rozpocząć można od art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje dyspozycja art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W myśl tej regulacji, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Już zatem wykładnia językowa art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym wskazuje na to, że w razie przekroczenia 24 punktów, nie ma możliwości podejmowania innych działań, niż skierowanie przez komendanta wojewódzkiego Policji wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a następnie wydanie decyzji przez starostę. Z uwagi na treść zestawionych norm art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie można przyjąć, by po przekroczeniu 24 punktów karnych kierowca mógł odbyć szkolenie skutkujące zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 908 ze zm.) pozostaje w zgodzie z delegacja ustawową zawarta w art. 130 ust. 4. Jak bowiem wynika z powyższych uwag, regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia, wyłączająca możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na liczbę punktów przekraczającą 24, jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, realizuje cel unormowań ustawowych oraz mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 tej ustawy. Wykładnia przedstawiona w skardze kasacyjnej, według której istniałaby możliwość zmniejszenia liczby punktów po przekroczeniu liczby 24 punktów, jest nie tylko sprzeczna z brzmieniem powołanych przepisów ustawy, ale niweczyłaby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy (por. w/w wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest usprawiedliwiona takze procesowa podstawa skargi kasacyjnej. Zarzut nieuprawnionego pozbawienia Kolegium możliwości odmowy zastosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w sytuacji przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przepis § 8 ust. 6 nie został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, nie jest zasadny.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Dowód w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewodzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego o odbyciu przez Z.M. szkolenia, o ktorym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, nie tyle został pominięty, ile nie miał znaczenia w świetle przesłanek art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1