Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 listopada 2010r. znak: SKO.RD-52/4256/165/2010 w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

II SA/Ke 291/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] orzekającej o skierowaniu go na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. DE,CE,D,C,A,B w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w terminie do 30.11.2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że opisaną we wstępie decyzją organ pierwszej instancji skierował Z. M. - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji - na egzamin teoretyczny i praktyczny w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, powołując w podstawie prawnej art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm./ i wyznaczając termin na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 30.11.2010r.

Od decyzji tej wniósł odwołanie Z.M. wskazując, że w dniu 08.10.2010r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, po ukończeniu którego otrzymał stosowne zaświadczenie, które załączył do odwołania. W związku z odbytym szkoleniem, które powoduje zmniejszenie liczby punktów do 20 oraz treścią wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 483/06, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w dniu 20.09.2010 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji, działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego, o skierowanie Z. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wykazano 5 przypadków naruszenia przepisów w okresie od 22.10.2009r. do 02.09.2010r., za które Z. M. uzyskał łącznie 26 punktów karnych.

Organ przytoczył treść art. 114 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i podkreślił, że szczegółowe warunki i sposób prowadzenia ewidencji regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998).

Zgodnie z § 8 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 cyt. rozporządzenia, szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, który potwierdza odbycie szkolenia, wydając uczestniczącemu w nim kierowcy zaświadczenie. Kopię zaświadczenia o odbyciu szkolenia przez kierującego dyrektor przesyła organowi prowadzącemu ewidencję. Kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia, organ prowadzący ewidencję, zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Liczba punktów odjętych z tytułu odbytego szkolenia nie może być większa od liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed jego odbyciem.

Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Organ zauważył, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tą delegacją właściwy minister miał w drodze rozporządzenia określić wyłącznie:

1. sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

4. program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o

którym mowa w ust. 3;

5. podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji,

o której mowa w ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt III SA/Łd 483/06, działając na podstawie uprawnienia sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP, uznał, że § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia stanowiący, że nie można odliczyć punktów karnych, mimo przebytego szkolenia w przypadku przekroczenia 24 punktów jest niezgodny

z ustawą. Ponadto Sąd wskazał, iż z upoważnienia ustawowego wynika, że rozporządzenia miało określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Zdaniem sądu regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadzająca dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych po odbyciu szkolenia, wykracza poza delegację ustawową z art. 130 ust. 4, ingerując w sferę stanowiącą materię ustawową, a tym samym nie może być stosowana. W ocenie Sądu, art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawia zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r. sygn. akt VIII SA/Wa 15/09. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie przez sąd niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, stanowi podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, mimo iż zakwestionowany przepis pozostaje

w systemie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, że podziela stanowisko Sądu o niekonstytucyjności § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia i uznaje za zasadne niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie.

Skoro zatem Z. M. odbył w dniu 08.10.2010r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, liczbę posiadanych punktów, tj. 26 należy pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że strona ma na swoim koncie tylko 20 punkty i nie ma podstaw do skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Kolegium ponadto zauważyło, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 21.07.2009r. sygn. akt. I OSK 960/08 oraz z dnia 07.08.2009r. sygn. akt I OSK 1217/08), brak jest podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Materialno-prawną podstawę takiej decyzji stanowi art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten nie przewiduje terminu przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i nie upoważnia starosty do wyznaczenia takiego terminu.

Skargę od opisanej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce- Wschód zarzucając:

1. obrazę prawa materialnego tj. art. 130 ust.3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego polegającą na błędnym przyjęciu, że odbycie przez Z. M. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust.3 Prawa o ruchu drogowym, potwierdzonego zaświadczeniem z dnia 11 października 2010r. wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, wywołuje automatycznie skutki określone w ust.4 § 8 rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z § 8 ust.6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, a starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślenia do czego upoważniony jest Komendant Wojewódzki Policji,

2. obrazę prawa materialnego – art. 130 ust.3 w zw. z art. 114 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającą na błędnym przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisów prowadzi do wniosku, że zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust.3 Prawa o ruchu drogowym może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślając w uzasadnieniu, że z treści § 6 ust.1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w przypadku odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust.3 Prawa o ruchu drogowym. Czynności te nie mogą być więc dokonywane przez starostę, który nie jest również upoważniony do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji i nie może samodzielnie dokonać odliczenia punktów z racji odbytego szkolenia. Dopóki policja - jako organ prowadzący - nie usunie z ewidencji wpisu ilości uzyskanych punktów karnych, dopóty starosta jest związany wskazaną przez policję liczbą punktów, przypisanych zgodnie z ewidencją naruszeń jakich kierowca się dopuścił.

W ocenie skarżącego, wpis do ewidencji kierowców jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów w ewidencji powinna zwrócić się ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego tę ewidencję i w żadnym razie kwestie związane ze wpisami nie powinny być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów karnych uwidocznionych w ewidencji stanowi podstawę rozstrzygnięcia

o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów.

Nie ulega wątpliwości, że Z. M. w okresie od 22 października 2009r. do 2 września 2010r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 26 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji wystąpił dnia 20 września 2010r. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego.

Stosownie zaś do ust.3 tego artykułu, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy

w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Zgodnie zaś z § 8 ust.6 przytaczanego już wyżej rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, była odmowa zastosowania przez Kolegium w/w przepisu § 8 ust. 6 z uwagi na przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust.4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), będąca powtórzeniem tej samej zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa). Dla realizacji zasady praworządności istotną wagę ma wprowadzenie w art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, którymi są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Powyższe oznacza, że w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. W przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust.1 Konstytucji), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 kpa – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa.

Dokonując takiego zabiegu w procesie stosowania i wykładni prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zatem zasadzie praworządności wyrażonej w powołanym wyżej przepisie. Jest to uchybienie znaczące i mające istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. nie jest jednolity. I tak, w wyroku z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt I OSK 723/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Takie samo stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 275/10 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 878/08.

Wprawdzie w powołanych orzeczeniach przedmiotem rozpoznania była sprawa dotycząca skierowania kierowcy na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1, jednak z uwagi na ten sam cel regulacji zawartych w art. 124 ust.1 pkt 2b jak i w art. 114 ust.1 pkt 1b Prawa o ruchu drogowym, rozważania zawarte w uzasadnieniach tych wyroków mają pełne zastosowanie w niniejszej sprawie i skład orzekający w pełni je podziela.

Podkreślenia wymaga, że zapis zawarty w art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust.1 pkt 1b prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Przepis wskazuje tu jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji możliwym jest skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Innymi słowy rozważenia wymaga problem dopuszczalności zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które liczba punktów przekroczyła 24.

Podkreślenia wymaga, że celem uregulowania zawartego w art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Rozumowanie takie prowadzić musi w konsekwencji do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust.4 Prawa o ruchu drogowym.

Ponieważ w stanie faktycznym sprawy Z. M. odbył szkolenie w dniu 8 października 2010r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1b Prawa o ruchu drogowym.

Tym samym błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Naruszenie prawa procesowego polega na uchybieniu przez Kolegium art. 6 kpa poprzez bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie § 8 ust.6 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne.