Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021r. na podstawie art. 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark [...], obręb S. położonej w P. przy ul. T. H. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2016r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek Pani P. W. i pana A. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego o powierzchni [...] m˛ na działce nr [...] w P. o powierzchni [...] m˛.

W dniu [...].08.2016 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją nr [...] otrzymaną dnia [...].04.2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta P. w dniu [...].07.2017 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, od której strona postępowania odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].05.2018 r. Prezydent Miasta P. ponownie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, od której strona postępowania odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...].07.2019 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...], od której strona postępowania odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją nr [...] otrzymaną dnia [...].06.2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kierując zarzuty co do przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.") ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w P..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja kontynuuje funkcję i parametry zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu I instancji w sytuacji, gdy teren inwestycji jest skażony ponadnormatywnym hałasem powodowanym przez lotnisko wojskowe P. - K. nieracjonalne jest wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Pani P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 12 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych dotyczących wykładni przepisów prawa określonych przez SKO w poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku, uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 roku, tj. wykładni obowiązywania rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., zgodnie z którą rozporządzenie to utraciło moc prawną oraz wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którą postanowienia mapy akustycznej dla miasta P., czy też ustalenia Programu ochrony środowiska przed hałasem nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu. Dalej odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego niepozwalającego na prześledzenie toku rozumowania organu I instancji i ustalenia jaki wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji na rzekome obowiązywanie rozporządzenia Wojewody nr [...] oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich (o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), co wskazuje na nierówne traktowanie obywateli o tym samym narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium odwołując się do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazało, że może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego unormowania wynika, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. W tego rodzaju decyzji organ odwoławczy nie może jednak przesądzać o istocie sprawy ani ingerować w sposób załatwienia konkretnej sprawy.

Ustosunkowując się do wniosku Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślał, że wykładnia systemowa i funkcjonalna norm art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. W ocenie organu zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 K.p.a. i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji.

Tym samym, także w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego lecz tylko niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może - ze względu na zasadę dwuinstancyjności i z powodów wskazanych powyższej tj. wymogu sporządzenia jej projektu przez osobę uprawnioną i dokonania niezbędnych uzgodnień - rozpoznać sprawy merytorycznie.

Następnie przywołując przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że powołany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestycja kontynuuje funkcję obszaru analizowanego. Kolegium oceniło, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. T. H..

W odniesieniu do zapewnienia uzbrojenia wystarczającego dla planowanego przedsięwzięcia organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie miał na uwadze, że znajdujące się w aktach sprawy opinie gestorów sieci cieplnej i energetycznej utraciły moc.

Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., teren inwestycji stanowi bowiem grunty oznaczone symbolem R IV.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, iż rozporządzenie Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 roku, w wyniku którego teren inwestycji objęty został strefą I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. nie obowiązuje i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 u.p.z.p. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), które to załączniki zostały do zaskarżonej decyzji załączone.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Jeżeli w analizowanym obszarze występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, zbędne wydaje się objęcie analizą kolejnych działek.

Ponownie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działek sąsiednich ( nr [...], [...], [...], [...], [...] [...]). Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie powinien zatem wyjaśnić, jakie to różnice w stanie faktycznym bądź prawnym tych spraw przesądziły o tym, że zapadły w nich diametralnie różne rozstrzygnięcia.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, brak jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, przy uwzględnieniu okoliczności nieobowiązywania rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 roku. Tym samym organ I Instancji ponownie w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany stanowiska co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu, bezpośrednio sąsiadującego z działkami, dla których ustalono warunki zabudowy. Powyższe pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą ogólną, w myśl której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności organ I Instancji winien szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swego, korzystnego dla działek sąsiednich, stanowiska wyrażonego w wydanych przez siebie decyzjach wskazując, z jakich to przyczyn, w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wydał odmienne rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw wniosła P. W. reprezentowana przez ad J., zaskarżając decyzję w całości.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że organ II instancji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie ma możliwości wydania decyzji reformatoryjnej a w konsekwencji uchylenie decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ II instancji powinien był wydać decyzję reformatoryjną zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Odnosząc się do orzecznictwa Sądów administracyjnych wnosząca sprzeciw wykazywała, że przywołana przez organ linia orzecznicza stanowi jedynie jedną z linii orzeczniczych NSA i nie wyklucza się dopuszczenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Prezentowany jest uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślono, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd.

Wnosząca sprzeciw podnosiła, że art. 138 § 2 K.p.a. nie sposób rozpatrywać w oderwaniu od art. 136 § 1 K.p.a. Tymczasem, w niniejszej sprawie przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie jest jedynie odmienna wykładnia organów administracji co do nieobowiązywania Rozporządzenia Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Wnosząca sprzeciw zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie, możliwość uzyskania warunków zabudowy ma charakter wyłącznie iluzoryczny. Pomimo wielokrotnego uchylania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji ignoruje wskazania co do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., SKO czterokrotnie wskazał (w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]; w decyzji z dnia [...] września 2017 r., [...]; oraz w decyzji z dnia [...] października 2018 r" [...], w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2019 r., [...]), że Rozporządzenie Wojewody W. nr [...] utraciło moc obowiązującą, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09).

Organ I instancji jednak konsekwentnie tę wykładnię ignoruje, mimo, że zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a., jest związany wykładnią SKO. Co więcej, organ I instancji wskazuje wręcz, że SKO powinno samo wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, jeśli się z nim nie zgadza. Dlatego też skarżąca jest przekonana, że po przekazaniu sprawy ponownie do organu I instancji, może się spodziewać kolejnej decyzji odmownej i będzie składać ponowne odwołanie.

W przedmiotowej sprawie, problemem jest zatem konsekwencja działania organu I instancji, który nie chce ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i liczy na to (kierując się uzasadnieniami organu II instancji o braku możliwości wydania decyzji reformatoryjnej), że organ II instancji również tego nie zrobi.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie nie stwierdziło podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny i zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], wszystkie orzeczenia dostępne [...]).

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Mając powyższe rozważania na względzie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2020r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy organem I instancji, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które czterokrotnie już jego decyzje uchylało wskazując, że Rozporządzenie Wojewody W. Nr [...] z [...] grudnia 2007r. nie ma zastosowania i nie stoi na przeszkodzie wydania pozytywnych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie organ II instancji w istocie ocenił, że analiza urbanistyczna, będąca kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została sporządzona prawidłowo, wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. Kolegium dokonało także oceny tej analizy w części stwierdzając zgodność funkcji projektowanej zabudowy z istniejącą na obszarze analizowanym. Nie jest wymagana zgoda na wyłączenie terenu inwestycji z podlegających ochronie terenów gruntów rolnych czy leśnych. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji w oparciu o sporządzona analizę dokonał oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy, przygotował analizę w części tekstowej i graficznej, a także wyniki tej analizy w części tekstowej i graficznej, zatem organ odwoławczy ma możliwość ustalenia cech i parametrów nowej zabudowy, a w razie potrzeby może skorzystać z uzupełnienia organu I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. (k. 197 i nast. Tom V akt adm. I inst.)

Tak samo odnieść należy się do zabudowy na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], co do których jak podnosiło Kolegium organ I instancji wydał pozytywne warunki zabudowy. Oceny w tym zakresie może dokonać Kolegium, a w razie potrzeby uzupełnić materiał w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Oceniając zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza sporządzoną nie pierwszy raz analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy, stwierdzić należy że nie wskazuje on na potrzebę uzupełnienia w całości czy znacznym zakresie, a jego ocena nie przekracza możliwości organu odwoławczego oraz jego ewentualne uzupełnienie mieści się w dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a.

Słusznie wskazuje wnosząca sprzeciw, że konieczność wydania pierwszej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie musi tylko i wyłącznie pochodzić od organu I instancji. Sąd podziela odmienne od Kolegium stanowisko, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na merytoryczną jego ocenę i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do istoty, żeby nie powiedzieć pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, skoro jedyną negatywną przesłaną do jej wydania jest zdaniem organu I instancji niezgodność z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przed hałasem.

Sąd przy tym podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestorów w dniu [...] marca 2016r. Do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Prezydenta Miasta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie przeszło pięciu lat (dzień orzekania przez Sąd) inwestorzy nadal nie otrzymali ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.

Nowelizacja art. 138 K.p.a. ma służyć temu, by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Jak wskazano powyżej, na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Także okoliczność dotycząca działek sąsiednich (nr [...], [...], [...], [...], [...] [...]) nie stanowi o konieczności uzupełnienia i wyjaśnienia stanu sprawy w znacznym zakresie, uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, jak to wskazano powyżej.

Nadto Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b P.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sądy (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – przyjmuje się w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko skarżąca oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także inni uczestnicy postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc powyższe do zagadnienie obowiązywania Rozporządzenia Wojewody Wlkp. Nr [...] z [...] grudnia 2007r. stanowisko w tym zakresie wyrazi organ odwoławczy, który po ponownym rozpoznaniu sprawy rozpatrzy ją co do istoty. Zagadnienie to będzie następnie przedmiotem oceny przez Sąd administracyjny na skutek ewentualnej skargi do tego Sądu. Wniesienie sprzeciwu powoduje bowiem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (por. wyr. WSA w Poznaniu z sygn. akt IV SA/Po 971/20, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od sprzeciwu w wysokości [...] zł, ustaloną na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz [...] zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Ponownie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego w P. na działce nr [...], obręb S.. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Prezydentowi jego uzupełnienie w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Dotyczy to zwłaszcza uzupełnienia w zakresie aktualnych zapewnień dostawców mediów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a nawet ewentualnie analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty sposób ich rozumienia. Rzeczą Kolegium będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.

Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.