Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Nr XXXIV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" skargę oddala

P. sp. z o.o. w W. e wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXlV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 940, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 8 uchwały. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, poprzez wprowadzenie nieistniejącego w prawie pojęcia "budynki usług oświaty i wychowania";

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art, 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej w możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie na podstawie art 147 § 1 w zw. z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE. Wskazano, że stosownie do art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por, wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/GI 254/11).

Uchwała w zaskarżonej części (§ 7 ust. 8), stanowi, że:

"8. Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

2) zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania;

3) zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U. 15 i U.16;

4) zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku;

5) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach".

Zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1. u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust, 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju mpzp nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Jak wskazuje strona skarżąca - zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) uchwala rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność.

Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych mzpz, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w mpzp nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak dalej wywodzi strona skarżąca - § 7 ust. 8 Uchwały określający zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych stanowiących inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest niezgodny z prawem, bowiem wprowadza cały szereg zakazów związanych z tymi inwestycjami. Po pierwsze zakaz dotyczy wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, po drugie wszystkich budynków mieszkalnych oraz budynków usług oświaty i wychowania (czymkolwiek takie usługi miałyby być), po trzecie całych terenów usługowych oznaczonych symbolem U. 15 i U. 16 i po czwarte obrębu strefy ochrony widoku. Te inwestycje z zakresu łączności publicznej, które plan dopuszcza muszą uwzględniać wyznaczone maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Zdaniem skarżącej - czytany łącznie przepis § 7 ust. 8 Uchwały prowadzi do wniosku, że na całym terenie objętym mpzp nie ma możliwości zlokalizowania jakiejkolwiek inwestycji z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Skoro nie można stawiać masztów wolnostojących, a jednocześnie odpada możliwość instalacji konstrukcji na budynkach mieszkalnych oraz usług oświaty i wychowania, jak również w terenach U. 15 i U. 16, a także w obrębie strefy ochrony widoku, to nie ma takiego miejsca na terenie mpzp, które mogłoby być wykorzystane pod tego typu inwestycje. Wydaje się, że można zlokalizować takie inwestycje tylko na nielicznych budynkach usługowych, o ile występują poza terenami wyłączonymi postanowieniami planu. Abstrahując od technicznej i ekonomicznej zasadności stawiania konstrukcji pod anteny telekomunikacyjne np. na niskim budynku usługowym, strona skarżąca podkreśla, że celem przepisów Megaustawy nie było formalne zapewnienie możliwości lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej w jakimś ustalonym przez gminę miejscu (zasada pozytywnej lokalizacji), ale stworzenie takich warunków, aby inwestor mógł co do zasady optymalnie (z punktu widzenia planowania sieci, zapewnienia prawidłowej pracy stacji bazowej) zaplanować i zrealizować te inwestycje. Teren objęty Uchwałą obejmuje dwa - dość stare jak na Nową Hutę - osiedla mieszkalne, które są w większości zabudowane blokami, czyli budynkami mieszkalnymi. Wskazać należy, że wysokie budynki są z punktu widzenia efektywności planowania, realizacji i funkcjonowania sieci mobilnej, w praktyce wykorzystywane najczęściej. Takie wykorzystanie zapewnia najlepsze i najbardziej ekonomiczne pokrycie zasięgiem sieci operatora komórkowego. Nie ma zatem uzasadnienia dla wprowadzonego zakazu lokalizowania konstrukcji i anten, czy urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach mieszkalnych.

Władztwo planistyczne to zdaniem skarżącej - nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Mpzp, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Tymczasem krakowski ustawodawca posłużył się w planie pojęciem nieprecyzyjnym, gdyż w polskim porządku prawnym nie ma usług oświaty i wychowania, zaś zgodnie z obowiązującą od 1991 r. i uchyloną w omawianym poniżej zakresie ustawą o systemie oświaty i wychowania oraz obowiązującą aktualnie ustawą - Prawo oświatowe, na system oświaty składają się m.in. placówki oświatowo-wychowawcze. Nie jest rolą adresata planu domyślanie się co kryje się pod danym pojęciem użytym w planie i czy budynki usług oświaty i wychowania to zgodnie z Prawem oświatowym placówki oświatowo-wychowawcze, pamiętając jednocześnie, że do tych ostatnich nie zalicza się m.in. szkół, przedszkoli, bibliotek.

Abstrahując od całkowitej bezprawności wprowadzonego zakazu sprzecznego z art. 46 ust. 1-2 Megaustawy, skarżąca wywodzi że przepis ten narusza zasady prawidłowej legislacji i jako taki nie powinien w ogóle wejść w życie.

Jak dalej zarzuca strona skarżąca - uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa

Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art, 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług.

Tymczasem, zdaniem strony skarżącej uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Niejasne są dla skarżącej przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż plan nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Jak zauważa strona skarżąca - z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały.

Na podsumowanie strona skarżąca wywodzi, że uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:

1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;

2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;

3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Opisała tok formalnoprawny podjęcia uchwały i wskazała, że jej wątpliwości budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym ,,nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.

Dalej organ powołuje się na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na Istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAAA/a 2926/19).

W ocenie Strony przeciwnej, Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego.

Zarzuty wysuwane przez Stronę Skarżącą - operatora sieci telefonii komórkowej P. dotyczą zapisów § 7 ust. 8 uchwały. W ocenie Strony Skarżącej, wprowadzone w uchwale zakazy lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telefonii komórkowej mobilnej prowadzą do uniemożliwienia realizacji tych inwestycji w całym obszarze planu. Ponadto Strona Skarżąca zarzuciła w skardze posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi, niezdefiniowanymi w uchwale i nieposiadającymi definicji ustawowych takimi jak "budynki oświaty i wychowania".

W ocenie Strony Przeciwnej przepis art. 46 ustawy szerokopasmowej, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (..) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (..)", nie należy rozumieć w ten sposób, że postanowienia planu miejscowego nie mogą zawierać zakazów lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych terenach znajdujących się w obszarze planu. Wprowadzone w planie miejscowym zakazy lokalizacji urządzeń nie mogą obejmować swoim zakresem całego obszaru planu. W związku z powyższym Strona Skarżąca powinna wykazać, że zapisy § 7 ust. 8 skarżonej uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu, co na tle niniejszej sprawy budzi wątpliwości.

Obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje tereny objęte naturalnym spadkiem, ciągnący się od ul. [...] i ul. [...], aż do al. [...]. Wprowadzone na podstawie § 7 ust. 8 uchwały zakazy: lokalizacji masztów z zakresu łączności publicznej, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania oraz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku zostały wprowadzone ze względu ochronę ładu przestrzennego i ekspozycję terenu dawnego pasa startowego, który ma służyć jako przestrzeń publiczna dla mieszkańców. Mając na uwadze rozwój terenów zieleni oraz ogólnodostępnych przestrzeni pełniących funkcje rekreacyjnowypoczynkowe oraz sprzyjające pogłębianiu więzi społecznych - przydatne do tego są wszystkie niezabudowane dostępne publicznie przestrzenie, ale także tereny i obiekty dawnego lotniska [...]. Jako szczególnie predysponowane do stworzenia nowych ogólnodostępnych terenów zieleni publicznej został oznaczony w planie miejscowym fragment obejmujący pozostałości dawnych ogrodów działkowych przy ul. [...], a także teren objęty wpisem do rejestru zabytków (teren z możliwością wprowadzenia w istniejących zabytkowych obiektach funkcji usługowych związane z kulturą ew. obsługa terenów parkowych) oraz tereny obecnie niezagospodarowane w rejonie zespołu budynków usługowych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa startowego. Wymienione fragmenty wraz z terenem pasa startowego tworzą jedną funkcjonalną całość. Dlatego też w obszarze planu dopuszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami U.15 i U.16. Ponadto, na podstawie ustaleń skarżonej uchwały, objęto ochroną oznaczony na rysunku planu zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków - pas startowy dawnego lotniska [...] na os. [...], os. [...], przy ul. [...]. W ramach ochrony widokowej pasa startowego wyznaczono w planie miejscowym (zarówno na rysunku, jak i w tekście planu) strefę ochrony widoku, w której obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Jak wskazuje organ na odparcie zarzutów - nie można zgodzić się ze Stroną Skarżącą, jakoby zapisy § 7 pkt 8 pkt 2 uchwały wadliwie odwoływały się do pojęcia "budynków usług oświaty i wychowania". Zgodnie z § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć "budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn.zm.). Pojęcia "budynki usług oświaty i wychowania" nie można uznać za niezdefiniowane, gdyż jest ono wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako jeden z przykładów budynków użyteczności publicznej. Wykładnia tego pojęcia także nie nastręcza trudności, gdyż cele oświaty i rodzaje placówek oświatowych zostały określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z póżn.zm.). Zarzuty spółki należy uznać zatem za pozbawione podstaw.

Mając na uwadze powyższe zdaniem organu należy uznać regulacje skarżonego planu miejscowego za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej ustawa szerokopasmowa), gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez Stronę Skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy zdaniem organu uznać za pozbawione podstaw. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w treści zarzutów Strona Skarżąca powołuje się na art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo telekomunikacyjne, który nie istnieje.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 17 lutego 2022 r. (k – 39) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały

Rozpoznając niniejszą skargę na uchwałę nr XXXlV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" Sąd stwierdza, że tok formalnoprawny podejmowania zaskarżonej uchwały został w wystarczająco prawidłowy sposób zachowany przez organ, który działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Złożona skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi "zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust 8 zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne. Zakazy lokalizacji : wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej; inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania; inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U.15 i U.16; inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku; a także zastrzeżenie, że przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach nie były arbitralne a są dozwolone i zasadne. Strona skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach o których stanowi plan.

Wbrew twierdzeniom skargi § 7 ust 8 uchwały trafnie i dopuszczalnie wskazuje na ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Wprowadzone zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W rozpatrywanej sprawie niezmiernie istotna jest też specyfika obszaru objętego planem miejscowym, bowiem, jak trafnie wskazuje organ - obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje tereny objęte naturalnym spadkiem, ciągnący się od ul. [...] i ul. [...], aż do al. [...]. Wprowadzone na podstawie § 7 ust. 8 uchwały zakazy: lokalizacji masztów z zakresu łączności publicznej, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania oraz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku zostały wprowadzone ze względu ochronę ładu przestrzennego i ekspozycję terenu dawnego pasa startowego, który ma służyć jako przestrzeń publiczna dla mieszkańców. Sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko z czerwca 2019 r zwraca uwagę na nieuchronne dogęszczanie istniejącej zabudowy wraz ze wzmożeniem wszystkich oddziaływań jakie generują funkcje mieszkaniowe, usługowe i komunikacyjne. (strona 71) W tej sytuacji potrzebny jest rozwój terenów zieleni oraz ogólnodostępnych przestrzeni pełniących funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe oraz sprzyjających pogłębianiu więzi społecznych. Przydatne do tego są wszystkie niezabudowane dostępne publicznie przestrzenie, ale także tereny i obiekty dawnego lotniska [...]. Jako szczególnie predysponowane do stworzenia nowych ogólnodostępnych terenów zieleni publicznej został oznaczony w planie miejscowym fragment obejmujący pozostałości dawnych ogrodów działkowych przy ul. [...] a także teren objęty wpisem do rejestru zabytków (teren z możliwością wprowadzenia w istniejących zabytkowych obiektach funkcji usługowych związane z kulturą ew. obsługa terenów parkowych) oraz tereny obecnie niezagospodarowane w rejonie zespołu budynków usługowych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa startowego. Co istotne, te fragmenty wraz z terenem pasa startowego tworzą jedną funkcjonalną całość. Dlatego - w obszarze planu dopuszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami U.15 i U.16. Na podstawie ustaleń uchwały, również objęto ochroną oznaczony na rysunku planu zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków - pas startowy dawnego lotniska [...] na os. [...], os. [...], przy ul. [...]. W ramach ochrony widokowej pasa startowego wyznaczono w planie miejscowym (zarówno na rysunku, jak i w tekście planu) strefę ochrony widoku, w której obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej. Zapisy dotyczące ochrony ogólnodostępnych przestrzeni pełniących funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe przed naporem inwestycyjnym zasługują na pełną aprobatę, bowiem chronią walory estetyczne krajobrazu.

Wprowadzone w planie nakazy należy uznać za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało tą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Przepis art. 46 Ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być bowiem rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. W tym miejscu szczególnie odwołać się należy do wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, w którym stwierdzono, że: ,,Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenia."

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej, w tym stronie skarżącej, prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Obszar jaki obejmuje plan, jego istotne znaczenie z punktu widzenia walorów przestrzennych Krakowa, w pełni uzasadnia przyjęte w planie ograniczenia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad poprawnej legislacji. Skarżone zapisy § 7 ust 8 uchwały nie zawierają pojęć wieloznacznych i uznaniowych. Wykładnia językowa i celowościowa tych zapisów prowadzi bowiem do konkluzji, że lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej musi spełniać warunki wynikające z ustaleń planu (tj. musi spełniać warunki wyznaczone dla poszczególnych obszarów planu). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, a także z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Pojęcie "budynki usług oświaty i wychowania " nie można uznać za niezdefiniowane , bowiem jest wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r jako jeden z przykładów budynków użyteczności publicznej. Dlatego w ocenie Sądu, przyjęta w uchwale terminologia nie może być oceniona jako naruszająca zasady poprawnej legislacji, wynikające z w/w rozporządzenia, tym bardziej że wbrew twierdzeniom skargi wykładnia tego pojęcia nie nastręcza żadnych trudności , gdyż cele oświaty i rodzaje placówek oświatowych zostały określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r poz. 1082 ze zm.).

Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Kraków została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty (uczestników procesów inwestycyjnych, władze publiczne, nabywców i świadczących usługi telekomunikacyjne) - do których odnoszą się ustanowione zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podmioty podobne ( określonej kategorii ) poddane są podobnym sytuacjom prawnym.

Z powyższych względów brak podstaw, aby uchwalając zaskarżone normy zaskarżonej uchwały, organ planistyczny naruszył którykolwiek wskazany w skardze przepis, w tym przepisy Konstytucji RP, ustawy o działalności gospodarczej i zakaz dyskryminacji.

Skarga podlega oddaleniu, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.