Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 36/16 w sprawie ze skargi [..]z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Op 36/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [..] z siedzibą w W., w punkcie pierwszym zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Opolu do załatwienia wniosku Fundacji z dnia 15 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu na rzecz Fundacji zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem skierowanym drogą elektroniczną w dniu 15 kwietnia 2016 r. Fundacja [..] z siedzibą w W. wniosła o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia brutto z tego tytułu.

W odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2016 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu poinformowała wnioskującą, że fundacjom nie przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt: SK/14.

Pismem z dnia 4 maja 2016 r. Fundacja [..] z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2016 r., domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że samorząd adwokacki jest zobowiązany do udostępniania informacji o swojej działalności, a szkolenie aplikantów jest ustawowym zadaniem tego samorządu. Wniosek o udostępnienie informacji wymaga zatem załatwienia w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając wniesioną skargę i odnosząc się do stanowiska organu wspieranego wskazanym w odpowiedzi na skargę orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., SK 36/14 stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. Ustawodawca rozszerzył bowiem zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej w stosunku do regulacji konstytucyjnej, co było dopuszczalne w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego Sąd przeszedł do oceny, czy żądana informacja stanowiła informację publiczną, i czy Okręgowa Rada Adwokacka była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co musiało zostać rozstrzygnięte w celu ewentualnego stwierdzenia bezczynności organu w jej udzieleniu.

Wyjaśniając, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, z uwagi na zadania wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615, z późn. zm.) Sąd I instancji przyjął, że wnioskowane informacje dotyczące imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich Izby Opolskiej w roku 2015 wraz z podaniem wysokości wynagrodzenia brutto stanowią w istocie informacje o organach samorządu zawodowego, tj. o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, stąd mają status informacji publicznej. Zdaniem Sądu żądany wykaz świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu, jakim jest kształcenie aplikantów, a nadto wiąże się z majątkiem samorządu zawodowego, co przesądza o publicznym charakterze tej czynności. Organ miał zatem obowiązek rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie informacji w przepisanym terminie i brak stosownej decyzji o odmowie jej udzielenia spowodowała po stronie organu stan bezczynności. Równocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował bowiem całkowicie wniosku Fundacji, ale z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, udzielił odpowiedzi, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań i trafności dokonanej wykładni przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fundacja, jako osoba prawna, upoważniona jest do dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z treści w/w przepisu Konstytucji wynika, iż uprawnienie to przysługuje wyłącznie obywatelom.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 2 grudnia 2015 r., SK 36/14, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji o możliwości rozszerzenia Konstytucyjnego prawa przysługującego obywatelom na inne podmioty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p., w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prowadzącą do uznania, że fundacja jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy prawo to zastrzeżone jest wyłącznie dla osób fizycznych (obywateli).

Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe regulacje należy interpretować w kontekście specyfiki prawa do informacji publicznej, które charakteryzuje relację, jaka nawiązuje się pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy - prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob.: S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76).

Wskazywane wyżej wartości leżące u podstaw prawa podmiotowego do informacji publicznej uzasadniają tezę, że skoro informacja publiczna ma stanowić gwarancję jawności życia publicznego, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. W tym kontekście należy wykładać wskazane wyżej regulacje prawne.

Normę wskazującą na podmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej zakodowaną w wiążących organy władzy publicznej przepisach art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy konstytucyjność tego ostatniego przepisu nie została w polskim porządku prawnym zakwestionowana, należy zatem odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo, tj. "każdy", zawężenie tego katalogu do obywateli dotyczyć może natomiast legitymacji do składania skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Niezależnie od zakresu związania stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK, zauważyć można, że przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie został zakwestionowany, a nawet wyrażając powyższe stanowisko TK wskazał, że "obowiązująca Konstytucja ustanawia wśród praw podmiotowych takie, które mogą być egzekwowane w toku kontroli konstytucyjności ustaw jedynie w postępowaniu zainicjowanym przez obywateli" i podnosił, że "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty". Skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a także żądania udostępnienia takiej informacji nie można utożsamiać ze skargą konstytucyjną. Warto podkreślić, że stanowisko, według którego prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2015 r., II PO 2/15, LEX nr 1996831. Również w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09). Stanowisko powyższe, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1746/16, zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Konieczne jest podkreślenie, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczyły prawidłowości zakwalifikowania wniosku Fundacji z dnia 15 kwietnia 2016 r. jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to z tego względu oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie może być utożsamiane z wyrażeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestii poprawności tej kwalifikacji.