Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2896/18 w sprawie ze skargi E. G. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 maja 2019 r., VII SA/Wa 2896/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. G. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej (NRL) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Okręgowa Rada Lekarska (ORL) w [...] uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. powołała komisję mającą ocenić zdolność lekarza E.G. do wykonywania zawodu lekarza. W uzasadnieniu tej uchwały powołano się na informacje zawarte w pismach z 11 października 2017 r Kierownika Oddziału Ginekologiczno-Położniczego [...] Szpitala Miejskiego sp. z o.o. z/s w [...] oraz lekarzy Oddziału Ginekologiczno-Położniczego ww. Szpitala. Z podanych w nich informacji wynika, że lekarz E.G. w pracy jest często rozkojarzona, niewyspana i zmęczona, zdarza się jej zasypiać w dyżurce lekarskiej w obecności innych lekarzy, nie rozróżnia twarzy lekarzy i przełożonych, odmawia wykonywania procedur medycznych, do których jest wyznaczana, spóźnia się oraz zwalnia z powodów zdrowotnych, nie uczestniczy w obchodach lekarskich. Wskazano również, że E.G. w trakcie specjalizacji z położnictwa i ginekologii miała nie opanować podstawowych czynności lekarskich, pomimo wielokrotnych instrukcji lekarzy pracujących na oddziale. Ponadto nie pełni dyżurów lekarskich, ponieważ położne odmawiają z nią współpracy. Okoliczności te zdaniem organu I instancji uzasadniały uzasadnioną wątpliwość, czy lekarz E.G. ze względu na swój stan zdrowia jest zdolna do wykonywania zawodu lekarza.

Kolejno wskazano, że powołana ww. uchwałą komisja na posiedzeniu w dniu 19 stycznia 2018 r. po przeprowadzeniu badania rozpoznała u E.G. zaburzenia schizotypowe oraz orzekła, że nie jest ona zdolna do wykonywania zawodu lekarza. Z powyższych względów ORL w [...] po zapoznaniu się z opinią komisji podjęła w dniu [...] maja 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza lekarzowi E. .

Dalej w wyroku przywołano, że od w/w uchwały E.G. wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ORL w [...].

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie uchwałą z [...] sierpnia 2018 r. Prezydium NRL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.; "K.p.a.") w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2018, poz. 617 ze zm., Uzl), art. 40 ust. 4 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, uchwały Nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] lutego 2010 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej – utrzymało w mocy uchwałę organu I instancji z [...] maja 2018 r.

Prezydium NRL podzieliło stanowisko I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia lekarzowi E. G. prawa wykonywania zawodu na czas trwania niezdolności do wykonywania zawodu. Organ II instancji wskazał, że podstawę takiego orzeczenia stanowiły zawarte w protokole z 19 stycznia 2018 r. ustalenia komisji powołanej do oceny stanu odwołującej się, która to komisja po przeprowadzeniu badania oraz w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację medyczną – historię choroby ze Szpitala Centrum Psychiatrii w [...] – rozpoznała u lekarza E.G. zaburzenia schizotypowe oraz wydała orzeczenie stwierdzające, że jest ona niezdolna do wykonywania zawodu lekarza. Komisja ta stwierdziła u E.G. występowanie zaburzeń treści i toku myślenia, ksobność i podejrzliwość wobec otoczenia, nieumiejętność korzystania z własnych zasobów wiedzy i doświadczeń zawodowych, zakłócenia w interpretacji i kojarzeniu faktów, nieadekwatność reakcji emocjonalnych i zachowania w sytuacjach lekarskich jak i podstawowych czynności ginekologicznych pomimo wielokrotnych instrukcji lekarzy pracujących w oddziale. W uzasadnieniu uchwały wydanej w I instancji wskazano, że utrzymujące się u strony przewlekle objawy psychopatologiczne, brak pełnego wglądu w chorobę i krytycyzmu, nieumiejętność realnej oceny swoich kompetencji społecznych oraz deficytów uniemożliwiają wykonywanie jej zawodu lekarza.

Zdaniem organ II instancji mając na uwadze orzeczenie komisji, zaistniały podstawy do zawieszenia lekarza E. G. prawa wykonywania zawodu lekarza na czas niezdolności do jego wykonywania i z tych względów brak było podstaw do uchylenia uchwały ORL w [...]. Prezydium NRL podzieliło stanowisko organu I instancji, że bezkrytyczna postawa E.G. co do możliwości kontynuowania pracy jako lekarza uzasadniała konieczność nadania uchwale I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia potencjalnych pacjentów.

W wyroku przytoczono dalej, że skargę na uchwałę podjętą w II instancji złożyła E.G., wnosząc o stwierdzenie za bezprawne postanowień organów władzy korporacyjnej oraz "wydanie wyroku zaocznego", opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności "w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 339 K.p.c.". Skarżąca wniosła o uwzględnienie przez sąd, że z podanych kart szpitalnych jej pobytów w oddziałach psychiatrycznych nie wynika, aby rozpoznano u niej psychiatryczną jednostkę chorobową, stan lub zespół psychiatryczny uniemożliwiający bezpieczne wykonywanie zawodu lekarza ogólnego, stan lub zespół psychiatryczny uniemożliwiający bezpieczne wykonywanie czynności lekarza – rezydenta w położnictwie i ginekologii. Wskazała również, że lekarze zakładów dopuszczający ją do pracy w charakterze lekarza stażysty, lekarza ogólnego oraz lekarza – rezydenta w dziedzinie położnictwa i ginekologii nie ujawniali przeciwskazań do wykonywania tych czynności zawodowych z uwagi na zaburzenia psychiczne.

Skarżąca podkreśliła również, że deprecjonowanie wszystkich pracowników sektora zdrowia, w tym biegłych, nie znajduje żadnych podstaw. Wskazała również, że "korporacja lekarska i jej funkcjonariusze" przekroczyli swe uprawnienia w sposób szczególnie jaskrawy, co czyni sąd władnym ustalić, czy postępowania o jakich mowa w tym przypadku były zgodne z obowiązującymi zasadami.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

Wpierw zrekapitulowano podstawy prawne orzekania w sprawach dotyczących zawieszenia prawa do wykonywania zawodu lekarza. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ORL w [...] miała uzasadnione powody, aby powołać komisję lekarską co do stanu zdrowia skarżącej, gdyż informacje zawarte w pismach z 11 października 2017 r. Kierownika Oddziału Ginekologiczno-Położniczego [...] Szpitala Miejskiego sp. z o.o. z/s w [...] oraz lekarzy Oddziału Ginekologiczno-Położniczego ww. Szpitala stwarzały uzasadnioną wątpliwość, czy E.G. ze względu na swój stan zdrowia jest zdolna do wykonywania zawodu lekarza. Wskazano na fakt, że skarżąca nie zakwestionowała uchwały ORL w [...] powołującej komisję mającą ocenić jej zdolność do wykonywania zawodu lekarza, w szczególności nie zakwestionowała składu komisji orzekającej. Sąd wojewódzki podkreślił, że na potrzeby postępowania w przedmiocie orzeczenia o niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na jego stan zdrowia jedynym uprawnionym organem wypowiadającym się o stanie zdrowia jest powołana specjalnie w tym celu komisja. Dla organu podejmującego decyzję o ograniczeniu prawa wykonywania zawodu wiążące w zakresie stanu zdrowia jest orzeczenie komisji powołanej w trybie art. 12 ust 1 Uzl, składającej się z lekarzy specjalistów posiadających specjalizację w odpowiedniej dziedzinie medycyny. W skład komisji wchodzili trzej lekarze psychiatrzy, skład ten był zgodny z wymogami przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty niedopuszczenia dowodu z kart szpitalnych pobytów w oddziałach psychiatrycznych na okoliczność ustalenia stanu zdrowia skarżącej, w sytuacji gdy nie godzi się z ustaleniami komisji. Komisja dysponowała dokumentacją lekarską dotyczącą dotychczasowego leczenia skarżącej, lecz nie była w posiadaniu karty informacyjnej leczenia szpitalnego Wielospecjalistycznego Szpitala Powiatowego S.A. NZOZ Szpital im. Dr. [...] w [...], gdyż skarżąca nie przedstawiła takiego dowodu. Wskazano wreszcie w wyroku, że jeżeli zdaniem skarżącej stwierdzone rozpoznanie nie stanowi przeszkody do wykonywania przez nią pracy zawodowej i leczenie psychiatryczne zostało zakończone, powinna złożyć stosowny wniosek do organu załączając kartę informacyjną leczenia szpitalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.G. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i zarzucając temu wyrokowi:

1. obrazę przepisów postępowania a to: "art. 145 par. 1 ust. 1 pkt a i b" i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy) w zw. z art. 139, 140, 7, kpa i art. 107 "kpa" na skutek niesłusznego oddalenia przez WSA w Warszawie skargi E. G. na uchwałę Prezydium NRL z [...] sierpnia 2018 r., utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] ORL w [...] z [...] maja 2018 r. zawieszającą skarżącej prawo wykonywania zawodu lekarza na czas niezdolności do wykonywania zawodu lekarza, tj. na czas leczenia psychiatrycznego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem przy prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania zaskarżona decyzja organu II instancji nie powinna się ostać;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to: art. 12 ust. 3 Uzl poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu na skutek oddalenia skargi na uchwałę Prezydium NRL z [...] sierpnia 2018 r., utrzymującej w mocy uchwałę nr 31/2018 ORL w [...] z 23 maja 2018 r. zawieszającą skarżącej prawo wykonywania zawodu lekarza na czas niezdolności do wykonywania zawodu lekarza, tj. na czas leczenia psychiatrycznego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego zaskarżona "decyzja" organu II instancji nie powinna się ostać.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie w całości "zaskarżonej decyzji" i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

2. uznanie, że strona skarżąca kasacyjnie nie zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w karcie informacyjnej z leczenia szpitalnego i obserwacji E.G. w Katedrze i Oddziale Klinicznym Psychiatrii [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] w okresie od 9 lipca 2018 r. do 3 sierpnia 2018 r. na okoliczność zdrowia skarżącej, nie stwierdzono u niej żadnych objawów choroby psychicznej (a takie nasilające się objawy choroby psychicznej stwierdziła komisja lekarska po jednorazowym i bardzo krótkim badaniu i z tego powodu stwierdziła niezdolność E.G. do wykonywania zawodu lekarza na czas leczenia choroby psychicznej; komisja na czas leczenia choroby psychicznej wskazywała na konieczność zawieszenia jej prawa wykonywania zawodu z rygorem natychmiastowej wykonalności). Dalej wskazano, że organ II instancji z mocy art. 136 w zw. z art. 140 i art. 7 "kpa" był obowiązany uzupełnić z urzędu postępowanie dowodowe bądź też zlecić uzupełnienie takiego postępowania przez organ I instancji, mając przy tym na uwadze także i stanowcze żądanie samej skarżącej, która domagała się przeprowadzenia takiego uzupełniającego badania i diagnozowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie absolutnie nie jest do przyjęcia podnoszony argument czysto formalny, że skoro komisja jest powołana do oceny zdolności lekarza do wykonywania zawodu, to jej orzeczenia są wiążące, gdyż jest zasadnicze "pomylenie" roli procesowej tego organu, bo jest ona w istocie i tylko i wyłącznie zespołem eksperckim (biegłym), którego opinia jak każdy dowód w postępowaniu podlega ocenie i weryfikacji i jest to przede wszystkim rola organu orzeczniczego, w tym przypadku zarówno organu II instancji, jak i sądu administracyjnego (WSA w Warszawie).

W skardze podniesiono także skutki, jakie rodzi zawieszenie prawa do wykonywania zawodu lekarza przez skarżącą w aspekcie chronionych konstytucyjnie wartości eksponując, że nie było to powiązane z przypadkiem naruszenia przez skarżącą praw pacjenta.

Pismem z 8 lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się o przyspieszenie rozpoznania sprawy.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Organ II instancji wyraził zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy, zaś pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, jednocześnie informując strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Oceniając sformułowany w środku odwoławczym zarzut naruszenia przepisów postępowania uwzględnić należy, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Autor skargi kasacyjnej oczywiście błędnie określił jednostki redakcyjne art. 145 § 1 Ppsa, które ujęto w podstawie kasacyjnej, nie dzieli się on na ustępy, a punkty, z kolei te dzielą się na litery.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, nie mogące stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem to przepisy określające oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się odpowiednio naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazujących na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie w/w przepisów Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że stanowiły one naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie stanowiły takie naruszenie przepisów postępowania – nie stanowiąc zarazem przesłanek wznowieniowych – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem. Przywołany przepis określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To ostatnie zastrzeżenie odnosi się do odrębnego przedmiotu skargi sądowoadministracyjnej, niż w przedmiotowej sprawie, przeto nie ma tu znaczenia. Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjna imputuje sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej przepisów, a to art. 139, 140, 7, 77 i art. 107 "kpa". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił rozumienia tego skrótu, przyjdzie uznać w kontekście uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego, że w istocie chodzi o odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Tak ujęty zarzut kasacyjny nie jest uzasadniony.

C. Uwadze strony skarżącej kasacyjnie formułującej zarzuty naruszenie szeregu przepisów K.p.a. umknęło uwadze, że z mocy art. 57 ust. 2 Uzl stanowiącego, iż "Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych". Katalog przepisów Kodeksowych, które mogły mieć zastosowanie w sprawie administracyjnej, był z góry ograniczony. Wynikający z przywołanego art. 57 ust. 2 Uzl nakaz stosowania tylko pewnej grupy przepisów K.p.a. odnoszących się do decyzji administracyjnych do oznaczonych uchwał organów samorządu lekarskiego nie oznacza, że w istocie postępowanie przed tymi organami jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie wszelkie inne przepisy tegoż Kodeksu, niż tylko wskazywane w cyt. przepisie. Zakres stosowania przepisów K.p.a. ujęty w art. 57 ust. 2 Uzl został ograniczony – ma to być stosowanie do uchwał samorządu lekarskiego tych przepisów Kodeksu, które odnoszą się do decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej uchwał podjętych w kwestii zawieszenia prawa do wykonywania zawodu lekarza, roztrząsając zagadnienie zakresu stosowania przepisów K.p.a. przez orzekające w tej sprawie organy samorządu lekarskiego, w pierwszej kolejności należy wziąć pod rozwagę, że tryb orzekania został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zwodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zwodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. 2011, Nr 246, poz. 1475, rozp. MZ 2011), wydanego – jak wynika z delegacji ustawowej, zawartej w art. 12 ust. 6 Uzl, aby mieć na uwadze "konieczność prawidłowego wykonywania zawodu przez lekarza". Z przepisów tego rozporządzenia zatem wynika m. in., że przewodniczący komisji m. in. występuje do właściwych podmiotów leczniczych o przekazanie dokumentacji niezbędnej do wydania orzeczenia, występuje do właściwych podmiotów leczniczych o przeprowadzenie badania lub obserwacji lekarza, występuje o wydanie dodatkowej opinii lekarza specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny oraz zawiadamia lekarza, którego postępowanie dotyczy, o czasie i miejscu stawienia się przed komisją, komisja w celu wydania orzeczenia przeprowadza badanie lekarskie, a także może skierować lekarza na niezbędne badania lub obserwację w podmiocie leczniczym lub wystąpić o wydanie dodatkowej opinii lekarza specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny, komisja wydaje orzeczenie na podstawie przeprowadzonego badania i zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji medycznej (§ 5 ust. 1), orzeczenie podpisują wszyscy członkowie komisji; każdy członek komisji ma prawo złożyć na piśmie zdanie odrębne z uzasadnieniem (§ 5 ust. 5), z prowadzonego postępowania komisja sporządza protokół (§ 7 ab initio), orzeczenie wraz z uzasadnieniem i ze zgromadzoną dokumentacją medyczną oraz z protokołem prowadzonego postępowania komisja niezwłocznie przekazuje okręgowej radzie lekarskiej (§ 8 ust. 1), komisja ulega rozwiązaniu z dniem podjęcia przez okręgową radę lekarską uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych, albo o umorzeniu postępowania (§ 9). Przywołane przepisy rozp. MZ 2011 oraz art. 12 ust. 3 Uzl dowodzą, że unormowano w nich wewnątrzkorporacyjne, szczególne postępowanie wyjaśniające, którego ustalenia stanowią podstawę podjęcia uchwały przez odpowiednią radę lekarską, zaś tylko do uchwał podjętych np. w przedmiocie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu lekarza mają zastosowanie te przepisy K.p.a., które odnoszą się do decyzji. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że uchwały okręgowych rad lekarskich i uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej nie są decyzjami administracyjnymi, które wydawane są w trybie regulowanym przepisami K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., II OSK 2348/19, LEX nr 3047200).

D. Zarzutu niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 139 K.p.a., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 odnośnie ujęcia we wnoszonym środku odwoławczym uzasadnienia podstawy kasacyjnej, nie wykazano. Art. 139 K.p.a. normuje konstrukcję tzw. reformationis in peius, czyli względnego zakazu pogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się. Utrzymując w mocy orzeczenie wydane w I instancji organ odwoławczy nie mógł naruszyć cyt. przepisu, skoro nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej strony korzystającej z odwołania.

D. Zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej art. 77 i 107 K.p.a. nie poddaje się kontroli. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne wskazanie przepisów, które miały zostać naruszone, bowiem Sąd Naczelny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przeto nie może zarzutów strony skarżącej kasacyjnie uściślać i konkretyzować we własnym zakresie. Po to ustawodawca sporządzenie skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka zaskarżenia opatrzył przymusem adwokacko-radcowskim, aby spełniała ona wymogi formalne określone przepisami Ppsa. Skoro w powyższym zakresie wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, dla Sądu Naczelnego skutkuje to niemożliwością dokonania oceny jej skuteczności w tej części.

Powyższa uwaga odnosi się także do przywołanego jedynie w motywach skargi kasacyjnej art. 136 K.p.a., nadto nie dostrzeżono, że z mocy art. 57 ust. 2 Uzl zawarte tam przepisy nie odnoszące się do decyzji administracyjnej nie mogły mieć w sprawie zastosowania.

E. Nie jest skuteczny zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 7 i art. 140 K.p.a., w takim aspekcie, w jakim podnosi się w skardze kasacyjnej uchybienie obowiązkom organu odwoławczego dotyczącym postępowania wyjaśniającego. Autor skargi kasacyjnej eksponuje odpowiednie stosowanie w postępowaniu odwoławczym – na zasadzie art. 140 K.p.a. – przepisów postępowania przed organami pierwszej instancji, podkreślając iż obowiązkiem mającym swe źródło w treści art. 7 K.p.a., normującego m. in. nakaz organu administracji publicznej podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Eksponuje się także dowód z karty informacyjnej leczenia szpitalnego i obserwacji skarżącej w okresie po wniesieniu odwołania od orzeczenia wydanego w I instancji, a to w kontekście braku stwierdzenia u niej choroby psychicznej. Strona skarżąca kasacyjnie naprowadzając, że żądała w tych okolicznościach uzupełniającego badania i diagnozowania, powołuje się na treść § 1 ust. 2 rozp. MZ 2011 i wywodzi, że sąd wojewódzki "pomimo tych oczywistych braków postępowania przed organem II instancji" wadliwie oddalił jej skargę. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny w ocenie Sądu Naczelnego nie jest skuteczny.

Po pierwsze, w uchwale wydanej w I instancji odnośnie zawieszenia skarżącej prawa do wykonywania zawodu lekarza nie powoływano się na fakt wystąpienia u strony choroby psychicznej, a na wystąpienie u niej zaburzeń schizotypowych, powodujących niezdolność do wykonywania tegoż zawodu.

Po drugie, wydanie uchwały przez I instancję o zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu lekarza zostało poprzedzone wskazanym w art. 12 ust. 1 Uzl orzeczeniem komisji składającej się z lekarzy specjalistów. Trafnie w tym względzie w zaskarżonym wyroku eksponowano, że był to uprawniony podmiot wypowiadający się o stanie zdrowia lekarza w postępowaniu, którego przedmiotem ma być ewentualne podjęcie orzeczenia o ograniczeniu prawa do wykonywania zawodu lekarza. Sąd Naczelny podkreśla przy tym, że nadrzędnym celem tej regulacji jest prawidłowość wykonywania zawodu zaufania publicznego oraz konieczność ochrony życia i zdrowia pacjentów.

Po trzecie, ze wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 1 ust. 2 rozp. MZ 2011 wynika, że komisja wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, wywołanych w szczególności (podkr. Sądu) niepełnosprawnością, chorobą, w tym chorobą psychiczną, lub uzależnieniem od substancji psychoaktywnych, w tym alkoholu, leków lub środków odurzających. Zatem nie jest tak, iż prawo do wykonywania zawodu lekarza stronie skarżącej zawieszono – raz jeszcze trzeba to uwypuklić – z powodu zaistnienia u niej choroby psychicznej. Z tego względu karta informacyjna z obserwacji szpitalnej przeprowadzonej już po podjęciu uchwały w I instancji, dopuszczona jako dowód w postępowaniu przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, a w treści której nie stwierdzono u skarżącej choroby psychicznej, nie dyskwalifikuje skuteczności ustaleń, na których opierała się ORL w [...] podejmując swą uchwałę, ani nie wskazuje na konieczność takiego działania organu II instancji, które polegać miałoby na prowadzeniu dalszego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji zlecenia dalszego diagnozowania skarżącej. Przeciwnie, z treści samej karty informacyjnej przedłożonej przez stronę w postępowaniu odwoławczym, przytoczonej w wyroku sądu pierwszej instancji, wynika iż rozpoznano u strony skarżącej zaburzenia adaptacyjne i zaburzenia osobowości mieszanych, z zaleceniem kontynuacji leczenia.

Zdaniem Sądu Naczelnego organ odwoławczy opierał swą uchwałę na prawidłowo zebranym w postępowaniu przed organem I instancji materiale dowodowym, dopuszczając dowody zaoferowane przez stronę odwołującą się, których wagę prawidłowo oceniono w kontekście podejmowanego rozstrzygnięcia odnośnie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu lekarza. Nie jest zatem usprawiedliwiona podstawa kasacyjna, w której przywołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 140 K.p.a.

F. Nie jest, w konsekwencji uprzednich wywodów, usprawiedliwiona podstawa kasacyjna podnosząc obrazę art. 12 ust. 3 Uzl, poprzez wadliwe jego zastosowanie. W myśl cyt. przepisu "Okręgowa rada lekarska na podstawie orzeczenia komisji może podjąć uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych na okres trwania niezdolności. Zainteresowany lekarz jest uprawniony do uczestnictwa w posiedzeniu okręgowej rady lekarskiej w czasie rozpatrywania jego sprawy". Trafnie WSA w Warszawie wskazał w zaskarżonym wyroku, że organ I instancji miał podstawy do powołania komisji lekarskiej, która orzekała o stanie zdrowia skarżącej w aspekcie wykonywania przez nią zawodu lekarza, a następnie podjął rozstrzygnięcie zawieszające prawo do wykonywania tegoż zawodu, opierając je na treści orzeczenia powołanej komisji lekarskiej. Tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro trafnie w tej sprawie skargę oddalono na podstawie art. 151 cyt. ustawy.

G. Ubocznie wskazać wypadnie, że wniosek kasacyjny by uchylić "zaskarżoną decyzję" i sprawę przekazać sądowi wojewódzkiego do ponownego rozpatrzenia, niezależnie od wadliwego ujęcia przedmiotu zaskarżenia (uchwała Prezydium NRL) nie uwzględnia treści możliwego wyroku wydanego w II instancji sądowoadministracyjnej. Jeśliby sprawa miała zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia sądowi wojewódzkiemu, to wyrok Sądu Naczelnego winien ograniczać się do uchylenia zaskarżonego wyroku.

H. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.