Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta G. oraz T. R. i A. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji -oddala skargi-

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. R. i T. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1971 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. pow. K., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 5,03 ha z całości o pow. 14,19 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność L. H. w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] oraz stwierdzającej wydanie powyższych orzeczeń z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i nr [...] oraz stwierdzającej nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania uchylił decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i:

- stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

- stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

- stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. pow. K., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 5,03 ha z całości o pow. 14,19 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność L. H.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...], utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z tą zmianą, że zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do zabezpieczenia dojścia i dojazdu do części nieruchomości położonej poza wywłaszczeniem.

H. H. (spadkobierca po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości), wystąpił do Ministra infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą wywłaszczenia nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – dalej jako ustawa wywłaszczeniowa. Dokonując zatem oceny decyzji wywłaszczeniowych w kontekście powyższych przepisów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ podkreślił, że choć decyzja wywłaszczeniowa została wydana dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (urządzenie kopcowiska warzyw zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1970 r., znak [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K.), jednakże organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że w aktach archiwalnych znajduje się odpis umowy dzierżawy Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z wykorzystaniem pod kopcowanie ziemiopłodów. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 1969 r. i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z kopcowaniem ziemiopłodów oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania w 1971 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji określonego celu. W jego ocenie taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. Ponadto organ podkreślił, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed jego dokonaniem, co również stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji uznał również, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony, gdyż oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości została skierowana do L. H. w piśmie z dnia 3 lipca 1970 r. Były właściciel w piśmie z dnia 11 sierpnia 1970 r. wyraził zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z dnia 23 grudnia 1970 r. "eona " Przedsiębiorstwo Państwowe w G. poinformowało L. H. o konieczności potrącenia z ceny sprzedaży istniejącej wierzytelności na rzecz Skarbu Państwa. Na powyższe pismo strona nie udzieliła odpowiedzi. W ocenie organu wniosek o wywłaszczenie nieruchomości złożony przez "eona " Przedsiębiorstwo Państwowe w G. spełniał wymogi ustawowe o których mowa w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto zostały zachowane wymogi z art. 16 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ wyjaśnił, że skoro w sprawie brak było podstaw do wywłaszczenia, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W kontekście zatem oceny decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] czerwca 1971 r., i z dnia [...] marca 1971 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji, bowiem w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ...]. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które są w użytkowaniu wieczystym A. R. i T. R., działki nr [...],[...] są w użytkowaniu wieczystym H. D., działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym M. W. i W. W., a działki nr [...] i [...] stanowią własność M. W. i W. W. We wszystkich tych przypadkach prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych - w części dotyczącej wywłaszczenia tych działek zaszły zatem nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowych. Działka nr [...] stanowi drogę publiczną - ul. [...], co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest równoznaczne z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych.

W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji uznał, że w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowych. Jednocześnie stwierdził, że co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły, bo właścicielem tych działek jest Gmina Miasta G.

Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], nr [...] i stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ...], nr [...] i stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., A. i T. R. użytkownicy wieczyści działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nieodwracalne skutki prawne nastąpiły również w stosunku do działek oznaczonych nr [...] i nr [...], które stanowią drogi dojazdowe do działek będących w ich użytkowaniu wieczystym.

W toku prowadzonego postępowania organ drugiej instancji powtórzył wcześniejsze ustalenia co do niezgodności z prawem kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych. Podobnie jak w pierwszej instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że naruszają one w sposób rażący przepisy ustawy wywłaszczeniowej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych co do części działek, możliwe jest w stosunku do nich jedynie stwierdzenie, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów stron sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dwukrotnie zwracał się do Urzędu Miasta G. z prośbą o udzielenie informacji na temat statusu działek stanowiących drogi wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115). W odpowiedzi z dnia 30 marca 2012 r. wyjaśniono, że działka nr [...] i część działki nr [...] stanowią zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ulicy lokalnej - projektowanej. Minister uznał więc, że skoro działki nr [...] i nr [...] nie mają statusu dróg publicznych to nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i brak jest podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji w części odpowiadającej działkom nr [...] i nr [...] z naruszeniem prawa. Organ ustalił również, że działka oznaczona nr [...] nie stanowi drogi publicznej ul. [...], a jedynie jest przeznaczona na poszerzenie ulicy Kartuskiej, dlatego w części odpowiadającej działce nr [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, że wobec części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta G. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że decyzja wydana przez niego w dniu [...] lutego 2012 r., nr [...], została skierowana m.in. do radcy prawnego R. S. występującego jako pełnomocnik H. H., który w dacie jej wydania nie żył. Z nadesłanego postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] wynika, że H. H. zmarł w [...] października 2011 r. Zatem radca prawny R. S. nie był już pełnomocnikiem H. H., gdyż z chwilą śmierci pełnomocnictwo wygasło (przepis art. 101 § 2 k.c.). Organ drugiej instancji uznał więc, że decyzja wydana przez niego [...] lutego 2012 r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i należało ją uchylić.

Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i:

- stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],

- stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnieśli Prezydent Miasta G. oraz T. R. i A. R., którzy domagali się jej uchylenia.

Prezydent Miasta G. zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej i rzetelnej oceny oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny tego materiału, co skutkowało pominięciem okoliczności świadczących o tym, iż wywłaszczenie było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia "kopcowisk warzyw",

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy w rzeczywistości przesłanki powyższe nie zachodziły, ponieważ wywłaszczenie było niezbędne do realizacji celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej,

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, że decyzje wywłaszczeniowe w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki stwierdzenia, że ww. decyzje w oznaczonej części wydane zostały z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem Prezydenta Miasta G. zarzut naruszenia przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej jest błędny. Skarżący zakwestionował ustalenia organu, że zrealizowanie celu wywłaszczenia było możliwe bez uzyskania tytułu prawnego do gruntu w postaci prawa własności. W jego ocenie, realizacja głównego celu wywłaszczenia, jakim było urządzenie kopcowiska warzyw, nie była możliwa bez realizacji niezbędnej struktury towarzyszącej w postaci ogrodzenia, oświetlenia terenu, budowy studni oraz niezbędnych budynków gospodarczych i socjalnych. Zdaniem skarżącego organ całkowicie pominął fakt, iż pomimo tego, że Przedsiębiorstwo Państwowe posiadało tymczasowy tytuł prawny do gruntu w postaci umowy dzierżawy, to z akt sprawy wywłaszczeniowej wynikało, że dla uruchomienia środków finansowych koniecznych dla realizacji inwestycji konieczne było uzyskanie prawa własności do gruntu. Skarżący załączył do skargi kopię pisma z dnia 20 maja 1971 r. kierowanego do Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w W., w którym Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w G. wyjaśniało, że zawarcie umowy dzierżawy z dnia [...] maja 1969 r., wynikało z faktu, że [...].P.P. zmuszone było opuścić teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe na "[...]". Nie otrzymawszy odpowiedniego terenu wydzierżawiło 5 ha roli od L. H. w K. na cele "kopcowania ziemniaków i warzyw na zimę. Wykonanie tych przedsięwzięć uzależnione było od zatwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej przez Komisję Odwoławczą przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Prezydent Miasta G. wskazał również, że oceniając konieczność spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w okolicznościach zawarcia umowy dzierżawy trzeba mieć na uwadze, iż ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała też zajęcie nieruchomości (na cele uzasadniające wywłaszczenie) jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie wywłaszczenia. Przesłanką wcześniejszego zajęcia nieruchomości były szczególne okoliczności oraz zagrożenie interesu społecznego. Skarżący uważa, że nie może budzić wątpliwości to, że zważywszy na istniejące w roku 1971 okoliczności rozpatrywanej sprawy zwłoka w urządzeniu kopcowisk warzyw przez państwowe przedsiębiorstwo rolne mogła skutkować poważnymi stratami dla gospodarki żywnościowej, a więc w ówczesnych realiach poważnie zagrażała interesowi społecznemu. Skarżący nie zgodził się również z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było konieczności wywłaszczenia nieruchomości i chodziło jedynie o polepszenie sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości. Skarżący dokonał następnie szczegółowej analizy okoliczności faktycznych w sprawie i stwierdził, że błędnym jest uznanie przez organ, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed jego dokonaniem, gdyż faktyczne i właściwe przygotowanie terenu dla kopcowania warzyw wymagało poniesienia dodatkowych nakładów, które w przeważającej części zostały poczynione po wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1971 r. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że o braku przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości można mówić jedynie wtedy, gdy określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości. A skoro tak to a contrario można przyjąć, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko, gdy jego cel został zrealizowany jedynie częściowo. Zdaniem skarżącego taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, gdyż większa część nakładów poniesionych na realizację celu wywłaszczenia została poniesiona po wydaniu decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1971 r. Prezydent Miasta G. wskazał również, że Minister błędnie uznał, że wydane w 1972 r. przez obie instancje decyzje w sprawie wywłaszczenia rażąco naruszały prawo. W jego ocenie odjęcie prawa własności w drodze decyzji administracyjnej było w ówczesnym czasie niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w oparciu o trwały tytuł prawny do gruntu, jakim było prawo własności i jednocześnie konieczne do pozyskania środków na sfinansowanie realizacji inwestycji związanych z tym celem. Ponadto jego zdaniem realizacja celu wywłaszczenia w realiach ówczesnego ustroju państwa polskiego, gdy administracyjne formy ingerencji w prawo własności były o wiele bardziej dostępne i częściej stosowane niż obecnie, nie mogła następować w oparciu o tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy, gdyż był to tytuł nietrwały i niewystarczający do pełnej realizacji inwestycji zgodnej z celem uzasadniającym wywłaszczenie, wskazanym w decyzji z [...] marca 1971 r. Skarżący zauważył, że umowa dzierżawy z [...] maja 1969 r. była tak skonstruowana, że wydzierżawiający L. H. mógł ją swobodnie wypowiedzieć bez żadnych ograniczeń. Umowa ta nie mogła zatem zostać uznana za trwały tytuł prawny do gruntu wykorzystywanego na realizację ówczesnych celów związanych z gospodarką rolną, uzasadniających wywłaszczenie. Prezydent Miasta G. podniósł również, że okoliczność, iż doszło do wywłaszczenia znacznie większego terenu (5,05 ha), niż był potrzebny na realizację kopcowisk warzyw wraz z towarzyszącą zabudową, nie mogła mieć wpływu na uznanie, iż w sprawie rażąco został naruszony przepis art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Reasumując skarżący podniósł, że wskazane wyżej kwestie, stanowiły wystarczającą podstawę uznania, że nie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w postaci rażącego naruszenia prawa.

Natomiast A. R. i T. R. zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu, naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w zakresie działek objętych stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych oraz to, że cel wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany bez potrzeby dokonania wywłaszczenia oraz naruszenie przepisu art. 61a k.p.a.

Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że nieodwracalne skutki prawne nastąpiły także odnośnie działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...]. Działki [...], [...],[...] oraz [...] zostały wydzielone w związku z realizacją celu publicznego na cele inwestycyjne jako poszerzenie ulicy [...]- drogi krajowej (np. decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...]-10-2007 nr [...]). Działki [...] i [...] stanowią natomiast drogę dojazdową do działek, które w oparciu o prawomocne decyzje o podziale nieruchomości zostały wydzielone z nieruchomości należących m.in. do skarżących. Zdaniem skarżących nieodwracalnym skutkiem jest zatem przysługujące im prawo użytkowania wieczystego do działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jest ono jednak nierozerwalnie związane z istnieniem drogi stanowiącej działkę nr [...], bez której nie byłoby możliwe wydzielenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz rozpoczęcie na nich budowy domów mieszkalnych. W ocenie skarżących fakt wydania pozwoleń na budowę dla poszczególnych działek, będących w przysługującym im użytkowaniu wieczystym wskazuje na to, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych tj. podziału nieruchomości, wydania pozwoleń na budowę, rozpoczęcia inwestycji na działkach. Wskazali również, że na działkach [...], [...],[...] i [...] wzniesione zostały już budynki mieszkalne, a warunkiem udzielenia pozwolenia na ich wybudowanie było m.in. zagwarantowanie dojazdu do budynków, którą to funkcję spełnia obecnie działka nr [...] a po realizacji, zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania, zmianie układu drogowego spełniać ją będzie również działka [...]. Ponadto działki o numerach [...] i [...] również przewidziane są w miejscowym obowiązującym planie zagospodarowanie jako działki stanowiące drogi dojazdowe do innych nieruchomości m.in. [...], bez których nieruchomości te tracą możliwość ich swobodnego zagospodarowania - na działce [...] powstaje już budynek mieszkalny.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1985/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że H. H. zmarły w dniu 12 października 2011 r., nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Do wskazania następców prawnych H. H. doszło dopiero w trakcie postępowania między instancyjnego, wywołanego z kolei wnioskiem A. R. i T. R. o ponowne rozpoznanie sprawy. Umknęło uwadze organu przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, że odwołanie - podobnie jak wniesiona do Sądu skarga dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie działek, w stosunku do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawny. Stąd też Sąd uznał brak po stronie skarżących interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotową skargą do Sądu. Do podobnego wniosku winien dojść Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po zapoznaniu się wnioskiem obecnie skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku braku interesu prawnego wszczęte postępowanie powinno być umorzone.

Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1463/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że złożenie odwołania powoduje, że organ uzyskuje możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia tego organu zawarte jest w art. 139 k.p.a. określającym zakaz reformationis in peius.

Tak więc, nawet w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji. Uwagi te będą miały zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.). Zatem błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczą rozstrzygnięcia co do działek, w stosunku do których nie przysługuje skarżącym żaden tytuł prawny, to skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Istotne jest bowiem to, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i w związku z tym złożenie przez nich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że mają oni przymiot strony w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem.

Z kolei skierowanie decyzji do osoby zmarłej oznacza, że takie rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego i organu nadzoru. Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może ją jedynie uchylić lub zmienić. W postępowaniu odwoławczym wykluczona jest natomiast możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Omówione zasady dotyczą także postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku tego odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem działanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. i orzekł merytorycznie, stwierdzając w części nieważność badanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a nadto stwierdzając, że powyższe orzeczenia wydane zostały z naruszeniem prawa w pozostałej części, miało oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 1463/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1985/12 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi nie są zasadne.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1971 r., nr [...], orzekającej na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w K. pow. K., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 5,03 ha z całości o pow. 14,19 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność L. H.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1971 r., nr [...], są dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą decyzji wywłaszczeniowych była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą o wywłaszczenie mogło się ubiegać m.in. zainteresowane przedsiębiorstwo państwowe – art. 2 ust. 2. Jednocześnie ustawa wywłaszczeniowa w art. 3 ust. 1 stanowiła, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Powyższe wskazuje, że dopuszczalność wywłaszczenia istniała jedynie w przypadku wykazania rzeczywistej niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przy czym niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia.

Z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika, że [...] maja 1969 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Państwowym [...] a L. H. została zawarta umowa dzierżawy gruntu o powierzchni 5 ha położonego w K., pow. K. Wydzierżawiony grunt miał być przeznaczony na kopce do składania ziemiopłodów . Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Czynsz dzierżawny został ustalony na kwotę 10.000 zł rocznie, a tytułem podatków i innych obciążeń związanych z własnością ziemi dzierżawca płacić miał wydzierżawiającemu kwotę 3000 zł rocznie. Jednocześnie wydzierżawiający L. H. w umowie dzierżawy wyraził zgodę na zagospodarowanie terenu stosownie do potrzeb, tj. poprzez zainstalowanie oświetlenia, postawienie ogrodzenia, budowę budynków gospodarczych oraz zainstalowanie wagi wozowej. Faktem jest, że w 1970 roku pomiędzy Przedsiębiorstwem Państwowym [...] a L. H. toczyły się pertraktacje związane z zawarciem umowy kupna-sprzedaży ww. gruntu. Jednakże do zawarcia umowy sprzedaży nie doszło z uwagi na to, że cała nieruchomość rolna L. H. obciążono była ciężarem realnym na rzecz Skarbu Państwa, Państwowego Funduszu Ziemi w ilości 178,14 kwintali żyta. Państwowe Biuro Notarialne w G. wyraziło zgodę na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości rolnej pod warunkiem wykupienia przez zainteresowanego ciężaru realnego w wysokości 24.049 zł. Ponieważ L. H. otrzymałby tytułem ceny za sprzedaną nieruchomość jedynie kwotę 7.500 zł, odmówił zgody na zawarcie umowy sprzedaży i dalszych pertraktacji w sprawie.

W tym stanie faktycznym, jak wynika z postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Dział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. z dnia [...] września 1970 r., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w G. przyjęto propozycję lokalizacyjną inwestora dot. kopcowiska warzyw w K. Prezydium Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. [...] października 1970 r. wydało decyzję, znak [...], o lokalizacji szczegółowej na urządzenie kopcowiska warzyw, co wynika z decyzji wywłaszczeniowej.

Wobec powyższego, Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że oceniane w trybie nieważnościowym decyzje wywłaszczeniowe naruszają w sposób rażący art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Zgodzić się należy z oceną organu, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie została spełniona materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w postaci niezbędności. Fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy od [...] maja 1969 r. i prowadzenie na terenie wywłaszczonej nieruchomości działalności związanej z kopcowaniem ziemiopłodów oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania w 1971 roku tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji zadania określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1970 r. Należy zauważyć, że nawet sama decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w trakcie funkcjonowania w obrocie prawnym umowy dzierżawy. Z treści tej umowy wynika, że wszystkie cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, mogły być osiągnięte przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] na podstawie tej umowy. Materiał archiwalny wskazuje, że w sytuacji gdy L. H. zerwał pertraktacje związane z zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości rolnej z Przedsiębiorstwem Państwowym [...] z uwagi na niekorzystne dla niego rozwiązania finansowe, Przedsiębiorstwo to podjęło działania mające doprowadzić do uzyskania tytułu własności nieruchomości, a taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. Należy zatem uznać, że wbrew zarzutom skargi Prezydenta Miasta G., nie było przeszkód do prowadzenia przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] planowanej działalności na przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zawartą umowę dzierżawy. Podpisanie umowy dzierżawy przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] wskazuje, że było możliwe zrealizowanie planowanej działalności w oparciu o tę umowę, a cele wynikające z umowy dzierżawy są tożsame z celami wywłaszczenia.

Okolicznością istotną w sprawie jest również fakt, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje, co potwierdza treść art. 3 tej ustawy. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w Rozdziale 6 Zajecie nieruchomości w przepisach od art. 39 do art. 42 ustawy wywłaszczeniowej. Żadna z tych regulacji nie odpowiada stanowi faktycznemu w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., tj. kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd podziela w tym zakresie w całości stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zakresie zdefiniowania nieodwracalnych skutków prawnych - istnieje obszerne i utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności przywołać należy uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104), w której wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie «nieodwracalny». I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny".

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać za uzasadnione stanowisko organu co do nieodwracalnych skutków prawnych wywłaszczenia w zakresie działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast w odniesieniu do działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] skutek ten nie zaistniał. Działki te stanowią własność Gminy Miasta G.. Działki nr [...] i nr [...] oznaczone są jako drogi, ale jak wykazał organ nie uzyskały one statusu dróg publicznych, zatem nie można uznać, że wystąpiły w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawne. Organ wykazał również, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, przeznaczona jest jedynie na poszerzenie ulicy [...], co przesądza, że nie wystąpiły w stosunku do niej nieodwracalne skutki prawne.

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skarg w zakresie naruszenia art. 158 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.