Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala sprzeciw

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2022 r. nr [...]uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2022 r. Nr [...]. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Karny wydał wyrok nakazowy (III W 732/22), którym uznał W. S. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 94 § 1 Kodeksu wykroczeń i na podstawie art. 94 § 3 tego kodeksu orzekł wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 6 miesięcy.

W związku ze stwierdzeniem uprawomocnienia się wyroku z dniem 19 maja 2022 r., przy piśmie z 25 maja 2022 r. Sąd Rejonowy w B. przesłał odpis tego wyroku do Urzędu Miejskiego w B. – Referatu Prawa Jazdy, celem wykonania środka karnego. Poinformowano, że środek karny biegnie od 19 maja 2022 r.

W dniu [...] maja 2022 r. Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia W. S. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. A, B, B+, E. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2022 r. cofnął te uprawnienia na okres sześciu miesięcy tj. od dnia 19 maja 2022 r. do dnia 15 listopada 2022 r. włącznie.

Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. Sąd Rejonowy w B. przywrócił pełnomocnikowi W. . termin do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego tego Sądu z [...] kwietnia 2022 r.

W dniu 14 czerwca 2022 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęło pismo, w którym Sąd Rejonowy w B. poinformował, że zarządzeniem z [...] czerwca 2022 r. uchylono zarządzenie z [...] maja 2022 r. stwierdzające prawomocność wyroku nakazowego z [...] kwietnia 2022 r.

Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2022 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] organ ten uchylił decyzję z [...] czerwca 2022 r. dotyczącą cofnięcia skarżącemu uprawnień i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożyła pełnomocnik skarżącego, podnosząc, że wznowić postępowanie można wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta B. i umorzyło postępowanie prowadzone w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Kolegium przyznało rację pełnomocnikowi skarżącego, że z uwagi na brak przymiotu ostateczności decyzji, postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie wznowieniowe, nie mogło się toczyć.

Następnie, zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2022 r. w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), art. 182 ustawy Kodeks karny wykonawczy i dokonując oceny stanu faktycznego sprawy stwierdził, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który powinien rozpatrzyć zebrany w sprawie materiał dowodowy. Kolegium wskazało, że z uwagi na to, że sprawa ewentualnego zakazu prowadzenia pojazdów przez skarżącego jest zawisłą przed sądem, należy rozważyć zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła pełnomocnik skarżącego. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającej istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 103 ust. 1 pk 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z wytyczną zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest oczywiście bezprzedmiotowe, bowiem w obrocie prawnym nie funkcjonuje jakikolwiek zakaz prowadzenia pojazdów, który byłby orzeczony względem skarżącego, zaś rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, jak błędnie wskazuje SKO.

Na tej podstawie pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący akcentuje, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami można wszcząć wyłącznie wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocnie orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów. Starosta nie może wszcząć postępowania "na zapas", "kierując się założeniami i domysłami", że przed sądem powszechnym toczy się jakieś postępowanie, w którym być może kiedyś może zostać orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów. Organ może wszcząć postępowanie jedynie wówczas, gdy prawomocny zakaz prowadzenia pojazdów pozostaje w obrocie prawnym. Analogiczne zasady należy stosować w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie błędnego zawiadomienia sądu powszechnego (wyrok nakazowy na skutek wniesienia sprzeciwu utracił moc i nie obowiązuje).

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu. Kolegium nie zgodziło się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, podtrzymując stanowisko, że skoro sprawa ewentualnego zakazu prowadzenia pojazdów jest zawisłą przed sądem, to uzasadnione jest rozważenie przez organ pierwszej instancji zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a.) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a., każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w sprawach, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącego wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

W niniejszej sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2022 r., który cofnął te uprawnienia na okres sześciu miesięcy tj. od dnia 19 maja 2022 r. do dnia 15 listopada 2022 r. włącznie. Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w związku z nadesłaniem przez Sąd Rejonowy w B. prawomocnego wyroku nakazowego z [...] kwietnia 2022 r., którym Sąd ten uznał W. S. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 94 § 1 Kodeksu wykroczeń i na podstawie art. 94 § 3 tego kodeksu orzekł wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 6 miesięcy. Organ, po otrzymaniu wyroku, postanowieniem z [...] maja 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Białegostoku wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2022 r., a decyzją z [...] czerwca 2022 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, jednak na skutek złożonego przez skarżącego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a postępowanie wznowieniowe umorzone.

Stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Zakaz prowadzenia pojazdów został wobec skarżącego orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2022 r. w sprawie [...]. Istniała zatem podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Choć przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami wprost tego nie stanowi, to nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów jest już prawomocne. Wydaje się, że tak samo uważają organy. W tej sprawie zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i w dacie wydania decyzji organ pierwszej instancji dysponował odpisem wyroku nakazowego, co do którego istniała klauzula prawomocności. Istniała więc podstawa do wszczęcia postępowania i wydania decyzji. W świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji, któremu w trybie art. 182 § 2 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego wynika więc wyraźnie z przepisu art. 182 § 2 k.k.w.. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Przy czym pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu.

Podkreślić należy, że istniała w sprawie podstawa do wszczęcia postępowania. Całkowicie błędne jest sugestia strony skarżącej, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte "na zapas", na podstawie "założeń i domysłów".

Spór dotyczy tego, w jaki sposób powinien procedować organ odwoławczy w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uzyskał on informację, że zarządzeniem z [...] czerwca 2022 r. uchylono zarządzenie z [...] maja 2022 r. stwierdzające prawomocność wyroku nakazowego z [...] kwietnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, nastąpiło to w związku z przywróceniem pełnomocnikowi skarżącego terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego z [...] kwietnia 2022 r.

Zgodnie z art. 506 § 3 ustawy Kodeks postępowania karnego, w razie wniesienia sprzeciwu wyrok nakazowy traci moc; sprawa podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych.

Zatem z chwilą wniesienia sprzeciwu od wyroku nakazowego kończy się postępowanie nakazowe, co nie jest równoznaczne z końcem prowadzonego postępowania karnego (w sprawie o wykroczenie). Następuje bowiem uruchomienie postępowania pierwszoinstancyjnego przed sądem rejonowym.

Powstaje w tej sytuacji pytanie o losy prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego. Strona skarżąca uważa, że powinno ono zostać umorzone.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu, o bezprzedmiotowości postępowania nie można mówić w tej sprawie, bowiem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej nie można powiedzieć o braku przedmiotu orzekania. Przedmiot postępowania został określony w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) – jest nim cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w określonym zakresie i na określony okres. Zadaniem organu administracji jest teraz załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, utrata mocy wyroku nakazowego i przejście na tryb orzekania przez sąd rejonowy na zasadach ogólnych nie czyni bezprzedmiotowym prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego. Wystąpienie takiej sytuacji nie obliguje zatem organu do umorzenia tego postępowania.

Należy więc odpowiedzieć na pytanie o prawidłowość kontrolowanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia Kolegium. Chociaż strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, to w istocie kwestionuje orzeczenie w części przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i nie zgadza się z brakiem umorzenia tego postępowania.

Rozstrzygając sprawę Sąd podzielił stanowisko Kolegium i uznał, że wydana decyzja, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, jest prawidłowa. Uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta . z [...] czerwca 2022 r. skutkuje tym, że decyzja cofająca uprawnienia została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy zapadnie wyrok sądu karnego i zostanie orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, z uwagi na zakres rozstrzygnięcia, sprawa, przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności, będzie wymagała wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Na gruncie sprawy takiej jak ta, należy więc przyjąć, że z uwagi na zakres rozstrzygnięcia sprawa musiała zostać przekazana organowi pierwszej instancji.

Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skargi, że sprawę można wyjaśnić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wszak orzeczenie sądu karnego jest w tej sprawie podstawowym dowodem i przesłanką rozstrzygnięcia organu.

Jeśli stanie się tak, jak wskazuje pełnomocnik, że nastąpi uniewinnienie skarżącego, organ pierwszej instancji będzie uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego. Zasada szybkości postępowania przemawia zatem za rozstrzygnięciem, jakie zostało podjęte przez Kolegium.

Słusznie wskazuje strona skarżąca, że art. 138 § 2 k.p.a. obliguje organ przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji do wskazania, jaki okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja takich wskazań w zasadzie nie zawiera. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wymagany dowód jest na tyle oczywisty – jest nim rozstrzygnięcie sądu karnego – że brak wyraźnego wskazania organu nie czyni, zdaniem Sądu, podjętej decyzji wadliwą.

Zdaniem Sądu, sugestii Kolegium co do rozważenia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, nie należy traktować jako wskazania z art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest to okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznej. Zdaniem sądu, organ pierwszej instancji zalecenie to winien rozważyć.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.