Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. (J.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B., działając na postawie art. 61a § 1 i art.124 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. J. (J.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności materialno–technicznej, w wyniku której w dnia 13 września 2004 r. wprowadzono zmianę pod numerem [...].

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 5 października 2020 r. M. J. (strona, skarżący) zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o "wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] z dn. [...] r., w jednostce rejestrowej [...], prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...] [...]". Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 13 września 2004 r. w drodze czynności materialno – technicznych nastąpiła aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie budynku o identyfikatorze Id bud: [...], dla którego zmieniono rodzaj budynku według KŚT w ten sposób, że z zapisu "budynki mieszkalne (110)" wprowadzono zapis "pozostałe budynki niemieszkalne (109)". Wprowadzenie zmian nie było poprzedzone wydaniem decyzji. Wskazał, że na przestrzeni lat dokonywano aktualizacji danych w powyższym zakresie, a dane ewidencyjne zmieniane (nieaktualne) uległy archiwizacji. Ostatnio dla całego obrębu ewidencyjnego [...] [...] w latach 2018-2019 została przeprowadzona kompleksowa modernizacja gruntów i budynków w trybie przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052- dalej "u.g.k.", "ustawa" ) oraz przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r . w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393 - dalej "rozporządzenie"). Po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. (poz. [...]) operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu [...] [...] opracowany w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowego budynku wskazuje się rodzaj budynku według KŚT- budynki biurowe (106) oraz inną funkcję - budynki o trzech lub więcej mieszkaniach. W terminach określonych w przepisie art. 24a u.g.k. żaden ze współużytkowników wieczystych ani współwłaściciel nie zgłaszali uwag ani zarzutów do wyżej opisanych danych. Organ I instancji wskazał na przepisy, które regulują możliwość usunięcia błędnego wpisu w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego, a mianowicie § 45 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał, że do ustawy problematyka usuwania błędnych wpisów została wprowadzona w wyniku nowelizacji z dnia 5 czerwca 2014 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 24 ust. 2a u.g.k. Zauważył, że w obecnym stanie prawnym możliwość eliminowania danych błędnych musi przede wszystkim prowadzić i realizować podstawowy cel jakim jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może wszcząć postępowania w żądanym przedmiocie w szczególności dlatego, że przepisy prawa nie przewidują uchylenia czynności materialno- technicznych jak również informacji ewidencyjnych, które zostały zarchiwizowane - stały się stanem historycznym. Przywołał treść art. 61a K.p.a. i stwierdził, że brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, a to uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu.

W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego t.j art. 24 ust 2a u.g.k i § 45 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 7 oraz art. 61 a § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z "wytycznymi" sądów administracyjnych w pojęciu "aktualizacja" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także usuwanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, w szczególności mający charakter oczywistych pomyłek, nieingerujące w merytoryczne zapisy dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu. Istota wniosku zmierzała do weryfikacji zmiany w ewidencji gruntów. Prawo do domagania się uchylenia zmiany wynika w ocenie skarżącego miedzy innymi z § 44 pkt 2 rozporządzenia. W 2004 r., w chwili dokonywania spornego wpisu, organ nie wywiązał się z powierzonych mu zadań. Nie wskazano, na jakiej podstawie wprowadzono wówczas do ewidencji zmiany zmieniające funkcje budynku przy ul. [...]. Na poparcie swojego stanowiska, iż możliwe jest usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu oczywiście niezgodnego ze stanem faktycznym skarżący powołał się na orzecznictwo. W podsumowaniu stwierdził, iż zakładając, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić wyłącznie na podstawie określonej dokumentacji, przy braku takowej, pozbawienie obywatela możliwości podważenia zmiany należy uznać za nieuprawnione. Bez znaczenia w sprawie ma fakt, że sporny wpis ma charakter archiwalny skoro w dalszym ciągu rzutuje na ocenę sytuacji prawnej skarżącego, w toku innych postępowań administracyjnych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (ŚWINGiK) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przypomniał, że skarżący złożył wcześniej tj. w dniu 31 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miasta B. wniosek o stwierdzenie nieważności zmiany ewidencyjnej nr [...] z dn. [...] r., (...) polegającej na zmianie funkcji budynku z "budynki mieszkalne" na "budynki niemieszkalne" oraz uchylenie wadliwego wpisu i przywrócenie właściwego w zakresie funkcji budynku oraz wprowadzenie funkcji "lokale mieszkalne" dla jego lokali o numerach [...], [...] i [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją Wojewody [...] spółka A w 2004 r. nabyła własność budynku mieszkalnego i w obrębie tego budynku nie doszło do zmiany funkcji budynku, ponadto spółka przez cały okres użytkowania wynajmowała w tym budynku zarówno lokale biurowe, na cele szkoły oraz mieszkalne.

W odpowiedzi na wniosek organ I instancji poinformował stronę, że przepisy nie przewidują stwierdzenia nieważności wpisu. Dopuszczalne jest usunięcie błędnego wpisu. Natomiast wpis, którego żądanie dotyczy został zastąpiony nowym, zatem żądanie jego zmiany jest bezzasadne. Stwierdził nadto, że z posiadanych przez organ I instancji dokumentów wynika brak możliwości zmiany funkcji budynku zgodnie z żądaniem strony.

W piśmie z dnia 5 października 2020 r. strona wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania. ŚWINGiK przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. działał jako organ prowadzący ewidencji gruntów i budynków, a zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło aktualizacji informacji zawartej w tej ewidencji. Dalej stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym. Przedstawił zasady dokonywania zmian we wskazanej ewidencji. Wskazał, że wpis do ewidencji, który nie posiada informacji o źródle winien być potraktowany jako błędny.

W stanie faktycznym sprawy wpis został zmodyfikowany w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w dniu 7 lipca 2020 r. i od tego czasu budynek wskazany we wniosku opisany jest jako budynek biurowy.

ŚWINGiK stwierdził, że bezprzedmiotowe jest usuwanie błędnego wpisu, który w chwili rozpatrywania wniosku nie istniał. Dalej zauważył, że każdy wpis w ewidencji istnieje tak długo dopóki nie zostanie usunięty lub zastąpiony nowym. Zarówno jednak aktualizacja jak i usunięcie błędu dotyczyć może stanu aktualnego, a zmiany w archiwalnym stanie ewidencji gruntów i budynków są niedopuszczalne. Wyjaśnił dalej, że aby dokonać aktualizacji wpisu dotyczącego funkcji budynku lub lokalu należy wskazać dokumentację architektoniczno-budowlaną, która zgodnie z ustawą może stanowić podstawę prawną takiej zmiany. Nie można dążyć do zmiany wpisów przez kwestionowanie wpisów, które utraciły swoją aktualność i stały się archiwalnymi.

Odnosząc się do wniosku skarżącego, który domagał się wydania decyzji w sprawie cofnięcia czynności materialno-technicznej stwierdził, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Podkreślił, że przepisy ustawy nie przewidują instytucji cofnięcia czynności materialno-technicznej, tym samym nie ma możliwości by w tej materii organ decydował w formie decyzji administracyjnej. Mając na względzie, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie cofnięcia czynności materialno-technicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego w tym zakresie, organ do którego wpłynął winien w oparciu o art. 61 a K.p.a. odmówić wszczęcia takiego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej na postanowienie ŚWINGiK skarżący zarzucił naruszenie: art.61a § 1 K.p.a. w związku 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast jego uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. i art. 144 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, a w szczególności nieodniesienie się do kluczowych zarzutów zawartych w zażaleniu; przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2a u.g.k. oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego ŚWINGiK niezasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji i to pomimo, że potwierdził stanowisko o wadliwości wpisu. Nie zgodził się z twierdzeniami organu, że usuwanie błędnego wpisu, który w chwili rozpatrywania wniosku ma charakter archiwalny jest bezprzedmiotowe. Zaakcentował, że "archiwalny" wpis ma wpływ na jego obecną sytuacje prawną. Szereg organów w toczących się postępowaniach administracyjnych powołuje się na obecny wpis, pomijając historyczne oraz faktyczne przeznaczenie budynku. Podkreślił, że błędny wpis z 2004 r. obowiązywał m.in. w latach 2011-2018, gdy wyodrębniano i sprzedawano poszczególne lokale w budynku. Miało to istotne konsekwencje prawne. Ponadto gdyby ten wpis nie istniał, lokale musiałyby zostać sprzedane jako mieszkalne, bądź też należało przeprowadzić zmianę sposobu użytkowania lokalu, co w konsekwencji wiązałoby się z koniecznością uzyskania decyzji. W przekonaniu skarżącego, jeżeli wpis zaistniał bez projektu czy adaptacji nieruchomości, to użytkując lokale jako mieszkalne nie dokonywał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmienił, że we wskazanym zakresie toczy się obecnie postępowanie przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Zauważył, że błędny wpis został zmodyfikowany dopiero w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2019 r. W dalszej części uzasadnienia podtrzymał stanowisko i argumentacje zawartą w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę ŚWINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz.U. z 2021 r. poz. 137.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną (postanowienie) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę podkreślić przede wszystkim należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. utrzymująca w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 października 2020 r. dotyczącego wpisu w ewidencji gruntów i budynków z dnia 13 września 2004 r., który to został zmodyfikowany w dniu 7 lipca 2020 r. Aktualny wpis nie jest kwestionowany. Ten konkretny wniosek skutkował wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była czynnością prawidłową z następujących względów.

Zgodnie z art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052- dalej "u.g.k.", "ustawa") ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 u.g.k. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków stosownie do art. 22 ustawy oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393 - dalej "rozporządzenie") spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a u.g.k. oraz §§ 45, 46 czy 47 rozporządzenia.

Skontrolowane rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. miało charakter formalny, co oznaczało, że organ po wstępnej analizie zgłoszonego mu żądania skarżącego stwierdził w swoim orzeczeniu, że brak było prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a K.p.a.). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Inaczej mówiąc, istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16).

Jak trafnie zauważyły organy obu instancji w obowiązujących przepisach brak jest kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków do orzekania w zakresie uchylenia czynności materialno-technicznej i to w drodze decyzji. Decyzja w świetle art. 24 ust. 2a u.g.k. oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia dotyczy aktualizacji operatu ewidencyjnego przez zmianę treści istniejących wpisów w ewidencji lub wprowadzenie nowej informacji. Słusznie organ wskazał, że nie można dążyć do zmiany wpisów, które stały się archiwalnymi.

Jednocześnie należy zauważyć, że z treści przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 u.g.k. wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i rejestrujące wszelkie zmiany ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy, a więc wtórny wobec różnych zdarzeń prawnych, które uzasadniają w określonych przypadkach dokonanie aktualizacja operatu ewidencyjnego. Następuje to poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Błędny wpis wprowadzony zarówno w trybie materialno-technicznym jak i jurysdykcyjnym należy skorygować w postępowaniu administracyjnym. Nadto aby dokonać aktualizacji funkcji budynku lub lokalu należy wskazać dokumentację architektoniczno-budowlaną, która zgodnie z ustawą może stanowić podstawę prawną takiej zmiany.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany wpisu z dnia 13 września 2004 r. stanowiłoby naruszenie prawa. Należy tym samym przyznać rację orzekającym w sprawie organom. Przedstawione w toku postępowania argumenty skarżącego nie mogły wpłynąć na zmianę powyższego stanowiska

W takich okolicznościach skarga jako bezzasadna, nie mogła zostać uwzględniona.

W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

.