Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 239/21 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 239/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 października 2020 r. M. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta Bielska - Białej o "wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] z dnia [...] września 2004 r., w jednostce rejestrowej [...], prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...]".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta Bielska – Białej, działając odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej, w wyniku której w dnia [...] września 2004 r. wprowadzono zmianę pod numerem [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2004 r. w drodze czynności materialno-technicznych nastąpiła aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie budynku o identyfikatorze Id bud: [...], dla którego zmieniono rodzaj budynku według KŚT w ten sposób, że z zapisu "budynki mieszkalne (110)" wprowadzono zapis "pozostałe budynki niemieszkalne (109)". Wprowadzenie zmian nie było poprzedzone wydaniem decyzji. Na przestrzeni lat dokonywano aktualizacji danych w powyższym zakresie, a dane ewidencyjne zmieniane (nieaktualne) uległy archiwizacji. Ostatnio dla całego obrębu ewidencyjnego [...] w latach 2018-2019 została przeprowadzona kompleksowa modernizacja gruntów i budynków w trybie przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052), zwanej dalej "P.g.k." oraz przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 7 lipca 2020 r. (poz. 5488) operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu [...] opracowany w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowego budynku wskazuje się rodzaj budynku według KŚT- budynki biurowe (106) oraz inną funkcję - budynki o trzech lub więcej mieszkaniach. W terminach określonych w art. 24a P.g.k. żaden ze współużytkowników wieczystych ani współwłaściciel nie zgłaszali uwag ani zarzutów do wyżej opisanych danych.

Organ I instancji zauważył, że w obecnym stanie prawnym możliwość eliminowania danych błędnych musi przede wszystkim prowadzić i realizować podstawowy cel jakim jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może wszcząć postępowania w żądanym przedmiocie w szczególności dlatego, że przepisy prawa nie przewidują uchylenia czynności materialno-technicznych jak również informacji ewidencyjnych, które zostały zarchiwizowane - stały się stanem historycznym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. J.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że skarżący złożył wcześniej, tj. w dniu 31 sierpnia 2020 r. wniosek o stwierdzenie nieważności zmiany ewidencyjnej nr [...] z dn. [...]09.2004 r., (...) polegającej na zmianie funkcji budynku z "budynki mieszkalne" na "budynki niemieszkalne" oraz uchylenie wadliwego wpisu i przywrócenie właściwego w zakresie funkcji budynku oraz wprowadzenie funkcji "lokale mieszkalne" dla jego lokali o numerach [...], [...] i [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją Wojewody Śląskiego spółka Polskie Koleje Państwowe w 2004 r. nabyła własność budynku mieszkalnego i w obrębie tego budynku nie doszło do zmiany funkcji budynku, ponadto spółka przez cały okres użytkowania wynajmowała w tym budynku zarówno lokale biurowe, na cele szkoły oraz mieszkalne.

W odpowiedzi na wniosek organ I instancji poinformował stronę, że przepisy nie przewidują stwierdzenia nieważności wpisu. Dopuszczalne jest usunięcie błędnego wpisu. Natomiast wpis, którego żądanie dotyczy został zastąpiony nowym, zatem żądanie jego zmiany jest bezzasadne. Stwierdził nadto, że z posiadanych przez organ I instancji dokumentów wynika brak możliwości zmiany funkcji budynku zgodnie z żądaniem strony.

W piśmie z dnia 5 października 2020 r. strona wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że wpis został zmodyfikowany w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] lipca 2020 r. i od tego czasu budynek wskazany we wniosku opisany jest jako budynek biurowy.

W ocenie organu bezprzedmiotowe jest usuwanie błędnego wpisu, który w chwili rozpatrywania wniosku nie istniał. Każdy wpis w ewidencji istnieje tak długo dopóki nie zostanie usunięty lub zastąpiony nowym. Zarówno jednak aktualizacja jak i usunięcie błędu dotyczyć może stanu aktualnego, a zmiany w archiwalnym stanie ewidencji gruntów i budynków są niedopuszczalne. Wyjaśniono ponadto, że aby dokonać aktualizacji wpisu dotyczącego funkcji budynku lub lokalu należy wskazać dokumentację architektoniczno-budowlaną, która zgodnie z ustawą może stanowić podstawę prawną takiej zmiany. Nie można dążyć do zmiany wpisów przez kwestionowanie wpisów, które utraciły swoją aktualność i stały się archiwalnymi.

Odnosząc się do wniosku skarżącego, który domagał się wydania decyzji w sprawie cofnięcia czynności materialno-technicznej organ stwierdził, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Przepisy ustawy nie przewidują instytucji cofnięcia czynności materialno-technicznej, tym samym nie ma możliwości by w tej materii organ decydował w formie decyzji administracyjnej. Mając na względzie, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie cofnięcia czynności materialno-technicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego w tym zakresie, organ do którego wpłynął winien w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia takiego postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie M. J. zarzucił naruszenie:

1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a.;

3) art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że w obowiązujących przepisach brak jest kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków do orzekania w zakresie uchylenia czynności materialno-technicznej i to w drodze decyzji. Decyzja w świetle art. 24 ust. 2a P.g.k. oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia dotyczy aktualizacji operatu ewidencyjnego przez zmianę treści istniejących wpisów w ewidencji lub wprowadzenie nowej informacji. Nie można zatem dążyć do zmiany wpisów, które stały się archiwalnymi.

Jednocześnie Sąd zauważył, że z treści przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i rejestrujące wszelkie zmiany ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy, a więc wtórny wobec różnych zdarzeń prawnych, które uzasadniają w określonych przypadkach dokonanie aktualizacja operatu ewidencyjnego. Następuje to poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Błędny wpis wprowadzony zarówno w trybie materialno-technicznym jak i jurysdykcyjnym należy skorygować w postępowaniu administracyjnym. Nadto aby dokonać aktualizacji funkcji budynku lub lokalu należy wskazać dokumentację architektoniczno-budowlaną, która zgodnie z ustawą może stanowić podstawę prawną takiej zmiany.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany wpisu z dnia [...] września 2004 r. stanowiłoby naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania względem dokonanych bez podstawy prawnej czynności materialno-technicznych, polegających na dokonaniu błędnego wpisu w ewidencji gruntów i budynków, który w momencie orzekania ma charakter archiwalny, pomimo, że przedmiotowy wpis istotnie rzutował oraz w dalszym ciągu oddziałuje na sytuację prawno-właścicielską poszczególnych lokali w budynku.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w szczególności w zakresie niewłaściwie dokonanej subsumpcji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2021 r. M. J. oświadczył, zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy szczególne znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem to przepisy prawa materialnego mają podstawowe znaczenie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r., którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności materialnotechnicznej z dnia [...] września 2004 r. którą zmieniono klasyfikacje budynku według Kwalifikacji Środków Trwałych, w miejsce dotychczasowego wpisu "budynki mieszkalne" (110) wpisano "pozostałe budynki niemieszkalne" (109). Natomiast w wyniku przeprowadzonego w latach 2019-2020 kompleksowego postępowania modernizacyjnego w trybie przepisów art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktualnie w ewidencji budynków zgodnie z KŚT figuruje wpis budynki biurowe (106) oraz inna funkcja budynku – budynki o trzech lub więcej mieszkaniach.

W takich okolicznościach skarżący kasacyjnie złożył w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej z dnia [...] września 2004 r., jako błędnej, a organ odmówił wszczęcia postępowania.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z dnia 29 marca 2001 r., które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Powołany art. 24 ust. 2a ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania. Powołany § 44 reguluje co należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji w tym pkt 2 utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności, zaś § 45 ust. 1 określa cele w jakim dokonuje się aktualizacji.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy i powyższych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one niezasadne. Po pierwsze samo żądanie skarżącego sformułowane we wniosku z dnia 5 października 2020 r. w którym wnosi o wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej z dnia [...] września 2004 r. polegającej na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego rodzaju budynku według KŚT, nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków, stąd też wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej stanowiłoby naruszenie prawa. Po drugie, nawiązując do uzasadniania skargi kasacyjnej w którym skarżący kasacyjnie podnosi, że stanowisko Sądu nie może być rozumiane w sposób wykluczający możliwość uchylenia – bezsprzecznie błędnej czynności, rzutującej na aktualną sytuację prawną skarżącego, pomimo swojego archiwalnego charakteru, stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest trafne. Z ustawowej zasady aktualności obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2a ustawy, skonkretyzowanej w § 44 pkt 2 rozporządzenia wynika, że zmiany danych wprowadzane do ewidencji na wniosek lub z urzędu muszą wynikać z nowych zdarzeń, popartych stosownymi dokumentami mogącymi stanowić podstawę wpisu. Ponadto w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego dopuszcza się usuwanie danych błędnych, ale może to mieć miejsce tylko w tych przypadkach gdy obowiązujący wpis jest błędny, a w wyniku jego zmiany będzie obowiązywał wpis prawidłowy, czyli zostanie zachowana zasada aktualności ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie można zmieniać, nie obowiązujących już archiwalnych wpisów.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny.

W takich okolicznościach niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11 i art. 61a § 1 k.p.a. Zważywszy, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., to do tego przepisu należy się odnieść, mimo że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia do niego. Stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Jej zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. W przepisie tym chodzi o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się m.in. wniesienie żądania przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, w której brak podstawy prawnej do jej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem strona we wniosku o wszczęcie postępowania żądała wydania decyzji uchylającej czynność materialno-techniczną i to czynność, która ma walor archiwalny. W takich okolicznościach wobec niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. niezasadne są pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.