Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 878/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.FD/41.4/76/2023/14332 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 878/23 oddalił skargę A. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ lub SKO) z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO.FD/41.4/76/2023/14332 w przedmiocie odmowy umorzenia dotacji z budżetu gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 ppkt a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530; dalej: u.f.p.) w związku z art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 poprzez jego niezastosowanie zarówno przez organ - Prezydenta Miasta P., jak i SKO w Katowicach i WSA w Gliwicach, mimo iż skarżąca wykazała, że jej sytuacja życiowa, w tym finansowa, brak możliwości powrotu do społeczeństwa bez obciążeń finansowych, brak możliwości podjęcia zatrudnienia, powoduje, że nie jest w stanie uregulować zaległości, jednocześnie szansa na ich wyegzekwowanie w toku prowadzonej procedury windykacyjnej w tym egzekucyjnej - jest znikoma, wręcz niemożliwa; brak również odniesienia się do drugiej przesłanki wynikającej z art. 64 ust. 1 pkt 2 ppkt b) u.f.p. - mianowicie interesu publicznego, o którym wielokrotnie wspominała - jako konsekwencji niezastosowania ulgi w spłacie należności polegającej na jej umorzeniu; organ nigdy nie analizował możliwości umorzenia zaległości mimo, iż skarżąca wskazywała na taką możliwość i prosiła – choć z charakteru składanego wniosku wynikała już z urzędu taka konieczność - o zbadanie kryterium interesu publicznego;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji gdy decyzja zarówno Prezydenta Miasta P., jak i SKO obarczona była licznymi istotnymi naruszeniami przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) (zasady prawdy obiektywnej) i art. 77 k.p.a. brak rzetelnego i merytorycznego ustosunkowania się organu administracji do stanowiska strony, w tym w szczególności do przedłożonych przez nią dowodów ocenionych przez organ ogólnie bez szczegółowej analizy nt tego, jaki mają wpływ na jej możliwości finansowe;

- art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy, brak wskazania jasnych przesłanek, na których organ oparł swoją decyzję i wskazanie jedynie lakonicznych okólników dot. złożonych dowodów ocenionych jako wybiórcze i niekompletne. Organ wskazał, że nie dopatrzył się zasadności zastosowania przesłanki interesu publicznego w celu zgody na umorzenie zaległości, ale nie wskazał już w uzasadnieniu co konkretnie analizował, jakie argumenty przeciw wziął pod uwagę, zostawiając tylko z lakonicznym stwierdzeniem, że przesłanki te nie zaszły;

- art. 12 k.p.a. - zasada szybkości i prostoty postępowania - poprzez wnioskowanie przez organ o dostarczanie kolejnych dokumentów obrazujących sytuację finansową, przy jednoczesnym posiadaniu kompleksowej informacji w tym zakresie, z uwagi na prowadzone z wniosku organu postępowanie egzekucyjne i ustalony stan majątkowy przez organ egzekucyjny, co tylko wydłużyło postępowanie, a finalnie i tak organ uznał, że sytuacja finansowa dla zastosowania wnioskowanej ulgi jest bez znaczenia i nie może skutkować całkowitym umorzeniem zadłużenia;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dobrowolności tej oceny, nie uwzględniając przy tym szeregu dokumentów odnosząc się do ich wpływu na sytuacje życiową. Jednocześnie podejmując wewnętrznie sprzeczne działania - skupianie się na sytuacji finansowej sprzed okresu aktualnych przychodów, kiedy jeszcze skarżąca nie wiedziała, że będzie zobowiązana do zwrotu dotacji, konieczności dostarczenia dokumentów finansowych pokazujących kondycję życiową skarżącej w tym fiskalną, jednocześnie negując w ogóle jej znaczenie dla decyzji umorzenia należności w całości; organ wskazał, iż w sprawie nie zaszła przesłanka względów społecznych nie uzasadniając w oparciu o co doszedł do takich wniosków;

- art. 107 k.p.a. poprzez takie sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji, które nie odpowiada przesłankom ww. przepisu ustawy, tak w zakresie ustaleń faktycznych, jak i argumentacji prawnej, na której oparte było rozstrzygnięcie organu administracji. W zasadzie brak uzasadnienia prawnego decyzji, a jedynie lakonicznie uznanie, że organ I instancji miał rację uznając, iż dowody przedstawione przez skarżącą nie stanowią przesłanki do zastosowania wnioskowanej ulgi. Błędnie też poddano ocenie dochody skarżącej sprzed okresu wydania decyzji ustalającej wartość dotacji do zwrotu, kiedy tak naprawdę obowiązek jej zwrotu realizowany winien być jeśli już z tego, co posiada aktualnie - świadczenia ZUS. W uzasadnieniu wskazano również na dochód, na który składa się świadczenie 500+ które w ogóle nie powinno być brane pod uwagę, jako że jest świadczeniem należnym dzieciom skarżącej;

- nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, m.in. uznając iż skutki działań skarżącej powinny być dla niej przewidywalne, gdy tym bardziej to organ przez wiele lat swoja oceną przepisów prawa nigdy wcześniej nie negował rozliczeń w zakresie wynagrodzeń dla dyrektora szkół będącego jednocześnie organem prowadzącym, a następnie wskutek zupełnie odmiennej interpretacji wydawał decyzje o zwrocie dotacji, które doprowadziły skarżącą do niewyobrażalnego długu;

- prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności w całości. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym konkretnie dane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał w powyżej przedstawionym wymaganiom. W tej mierze wskazać trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jest bardzo ogólnikowa. W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej przypomina wprawdzie ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, ale nie opisuje, na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów w sprawie, ani jaki (istotny) wpływ wywarło to naruszenie na wynik sprawy - już samo to powoduje, że zarzuty te nie poddają się kontroli merytorycznej, a to z uwagi na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie NSA granicami skargi kasacyjnej. Nie poparta stosowną argumentacją – w odniesieniu do realiów sprawy – polemika z ustaleniami organów (np. stwierdzenia, że: - w ocenie strony to nie merytoryczne względy, ale wyłącznie względy natury fiskalnej spowodowały wydanie decyzji; - odmówienie umorzenia należności, pomimo, "iż sytuacja finansowa została rozpisana bardzo szczegółowo – do czego sam organ zobowiązał skarżącą"; - brak w uzasadnieniu decyzji rozważań w zakresie podnoszonych przez stronę okoliczności), przybierająca także postać pytań nie mogła odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Zauważenia wymaga przy tym, że w uzasadnieniu zawarto także argumentację nieodnoszącą się do sprawy niniejszej, której przedmiotem jest umorzenie niepodatkowej należności publicznoprawnej, a nie "samokontrola w ramach struktury urzędu", czy "zasady działania szkoły policealnej i liceum ogólnokształcącego" (s. 6 skargi kasacyjnej). Wobec braku konkretyzacji wad postępowania należało je zatem ocenić jedynie jako nieudaną próbę dyskusji z ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy.

Nieskuteczny jest także postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie zauważenia wymaga, że wskazano w nim na naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 nieokreślonego przez autora skargi kasacyjnej aktu prawnego (określenie to nie wynika także z uzasadnienia rozpoznawanego środka zaskarżenia). Poza tym zgłoszone niezastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. oparte jest o twierdzenia, że przesłanki w nim wymienione zostały przez skarżącą wykazane, a organ nigdy nie analizował możliwości umorzenia zaległości. Z możliwego zaś do zidentyfikowania uzasadnienia w odniesieniu do tego zarzutu można byłoby także wnioskować, że częściowo autor skargi kasacyjnej wskazuje także na kwestie interpretacyjne ww. przepisu u.f.p. Ta ostatnia kwestia nie może być jednak rozważana przez NSA, wobec wskazywanego już związania granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest istotnie wadliwy konstrukcyjnie, co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Zaznaczyć trzeba, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazał on, aby poniósł koszty sądowe w postępowaniu kasacyjnym zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną osobiście przez stronę, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.