Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1166/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r., nr LIX/1738/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1166/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 9 czerwca 2021 r., nr LIX/1738/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (zwanej dalej także "uchwałą" lub "planem"), to jest w odniesieniu do § 7 ust. 10 pkt 1 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Zasądził jednocześnie od Gminy Miejskiej Kraków (zwanej dalej "Gminą") na rzecz P. sp. z o.o. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w pierwotnym brzmieniu wyroku omyłkowo błędnie wskazano zakwestionowaną jednostkę redakcyjną planu miejscowego jako "§ 1". Zostało to sprostowane postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zarzucając naruszenie:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powinno prowadzić do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi;

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej: "P.u.s.a.") oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") poprzez przyjęcie kryterium celowości jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 9 czerwca 2021 r., gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym powinno być kryterium legalności;

3. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 604 z późn. zm., dalej: "u.w.r.u.s.t.") poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego;

4. art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej (§ 7 ust. 10 pkt 1 uchwały) oraz obowiązku uwzględnienia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach (§ 7 ust. 10 pkt 2 uchwały) stanowi niedopuszczalny przepisami u.w.r.u.s.t. zakaz oraz rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu. Zdaniem Gminy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz obowiązku uwzględnienia przy ich lokalizacji wyznaczonych maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, nie stanowi niedopuszczalnego przepisami u.w.r.u.s.t. zakazu oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu;

5. art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym potrzeb rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, ma pierwszeństwo nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy w planowaniu przestrzennym uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, nie ma pierwszeństwa nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Gmina wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. sp. z o.o., o ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej porządkowej korekty wymagała kwestia oznaczenia publikatorów ustaw przez jej autora, gdyż wskazują one myląco na niewłaściwy stan prawny, a to mogłoby w efekcie prowadzić do nieporozumień. Otóż w przypadku ustaw odnoszących się do działania Sądu pierwszej instancji (P.p.s.a., P.u.s.a.) przywołano teksty jednolite nieaktualne (z lat 2018 i 2022), podczas gdy zaskarżony wyrok wydano w 2024 r., natomiast w odniesieniu do innych ustaw: u.p.z.p., u.s.g. oraz u.w.r.u.s.t. wskazano na publikatory z lat 2023 i 2024, podczas gdy zaskarżona uchwała pochodzi z okresu wcześniejszego – z 2021 r. Zaznaczyć więc należy, że dla oceny kwestionowanego wyroku adekwatne pozostają przepisy P.p.s.a. – według brzmienia opublikowanego w tekście jednolitym Dz. U. z 2024 r. poz. 935, a P.u.s.a. – w tekście jednolitym Dz. U. z 2024 r. poz. 1267. Natomiast przepisy ustaw stanowiących kontekst dla oceny zaskarżonej uchwały badać należało według brzmienia ustaw w następujących publikatorach: u.p.z.p. – Dz. U. z 2021 r. poz. 721 z późn. zm., u.s.g. – Dz. U. z 2020 r. poz. 713, a u.w.r.u.s.t. – Dz. U. z 2021 r. poz. 777 z późn. zm. Opisane nieścisłości w zakresie oznaczenia aktów prawnych wymagały odnotowania, jednakże nie wpłynęło to na rozpoznanie skargi kasacyjnej. W świetle jej merytorycznego wywodu nie budziło bowiem wątpliwości, jakiej treści przepisów dotyczyły podstawy skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej wymaga ich częściowo łącznej oceny, gdyż wszystkie pozostają przedmiotowo powiązane i koncentrują się wokół jednego zagadnienia. Jest nim relacja między władztwem planistycznym gminy, na które powołuje się Gmina, a ograniczeniem tego władztwa wynikającym z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy zasadność zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów procesowych odnoszonych do art. 147 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów czwartego i piątego, dotyczących naruszenia art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ zarzuty te dotykają istoty sporu. Nie są one usprawiedliwione. Gmina trafnie akcentuje, że jednostce samorządu terytorialnego przysługuje władztwo planistyczne, także w zakresie kształtowania warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z tego nie wynika jednak, że przepis szczególny, jakim jest art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., może zostać zniweczony. Wyraża on wyjątek względem ogólnych regulacji dotyczących treści planów miejscowych, w tym nakazu uwzględniania ładu przestrzennego. Przepis ten wyznacza granicę władztwa planistycznego. Plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie sposób podzielić stanowiska Gminy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął pierwszeństwo potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej nad wskazanymi przez nią pozostałymi wartościami planowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował samej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń dotyczących tej infrastruktury. Ocenił jedynie, że przyjęte w zaskarżonej uchwale z dnia 9 czerwca 2021 r., nr LIX/1738/21 rozwiązania przekroczyły granicę dopuszczalną w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Warto skądinąd odnotować, że nawet P. sp. z o.o. nie zaskarżyła, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyeliminował całego § 7 ust. 10 pkt 2, lecz tylko fragment odnoszący się do wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. W mocy pozostały ograniczenia wysokościowe dla infrastruktury telekomunikacyjnej wynikające z powierzchni ograniczających lotnisko oraz ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych. Już to pokazuje, że nawet w tym samym planie Gmina zachowała możliwość kształtowania zasad odnoszących się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., odczytywany zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znosi całkowicie możliwości wprowadzania przez gminę pewnych ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18, plan miejscowy nie może wprowadzać na całym swym obszarze zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, który uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan nie może wprowadzać pewnych ograniczeń co do lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie lub rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Granica między dopuszczalnym ograniczeniem a niedopuszczalnym uniemożliwieniem lokalizacji stanowi istotę rozpoznawanej sprawy.

Gmina wywodzi, że mamy do czynienia z terenem, którego charakterystyka wymaga zachowania określonych wymogów ładu przestrzennego. Podnosi, że są to przede wszystkim tereny mieszkaniowe, już zagospodarowane, a ład przestrzenny na tym obszarze byłby zakłócony przez wieże stacji bazowych telefonii komórkowej, jak również przez inną infrastrukturę telekomunikacyjną przewyższającą istniejącą zabudowę. Odwołuje się również do walorów krajobrazowych, zieleni urządzonej przy W. i P.1, strefy ochrony i kształtowania krajobrazu oraz do powiązań widokowych pomiędzy kopcami krakowskimi. Taka argumentacja wyjaśnia motywy przyjętych rozwiązań urbanistycznych, nie odpowiada jednak na pytanie rozstrzygające w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Chodzi o to, czy połączenie całkowitego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu z obowiązkiem uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach nie prowadzi w praktyce do uniemożliwienia lokalizowania takich inwestycji.

P. sp. z o.o. wywiodła w skardze, że kwestionowane regulacje planu łącznie prowadzą do naruszenia art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował takie podejście. Natomiast Gmina w skardze kasacyjnej przekonująco tego stanowiska nie podważyła. Wywód Gminy, jakkolwiek zrozumiały w sensie ogólnym i niepozbawiony racji co do samego istnienia władztwa planistycznego, ma w tej sprawie charakter nazbyt abstrakcyjny. Jeżeli Gmina zamierza tak dalece reglamentować lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej, powinna rzetelnie wykazać, że mimo to na obszarze objętym planem pozostaje realna możliwość jej usytuowania przy uwzględnieniu wymagań technologicznych urządzeń oraz zapotrzebowania terenu na pokrycie sygnałem.

Samo odwołanie się do ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ochrony środowiska oraz funkcji terenu nie może usprawiedliwiać rozwiązań, które przekraczają granicę wyznaczoną w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Nawet jeżeli przyjąć, że względy te mogą przemawiać za pewnymi ograniczeniami, ograniczenia te muszą być tak ukształtowane, aby nie niweczyły możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Rolą gminy realizującej władztwo planistyczne jest więc wypośrodkowanie obu wartości: z jednej strony wymagań ładu przestrzennego, z drugiej strony ustawowego nakazu, aby przyjmowane rozwiązania nie uniemożliwiały lokalizacji tej infrastruktury. W realiach sprawy Gmina skoncentrowała się przede wszystkim na wykazywaniu potrzeby zapewnienia na obszarze planu, który jest obszarem zagospodarowanym, ładu przestrzennego. Nie przedstawiła jednak argumentów pozwalających uznać, że plan miejscowy rzeczywiście umożliwia lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej.

Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że § 7 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały należy odczytywać łącznie, jest prawidłowa. W pierwszym z tych przepisów wprowadzono zakaz wyrażony wprost, obejmujący wolnostojące maszty z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu. W drugim dopuszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powiązano z obowiązkiem uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Ocena tych norm nie może być fragmentaryczna. Dopiero ich łączne odczytanie pozwala ustalić, czy plan pozostawia realną, a nie tylko formalną, możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga usytuowania anten sektorowych i radioliniowych na odpowiedniej wysokości. Tylko wtedy może spełniać funkcje związane z propagacją sygnału, komunikowaniem się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną oraz łączeniem z urządzeniami końcowymi. Gmina zarzuca, że przepisy rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. nie posługują się wymogiem "górowania" nad istniejącą zabudową i że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował wiedzą fachową. Zarzut ten nie trafia w istotę rzeczy. Sąd nie ustalał abstrakcyjnego i jednolitego parametru technicznego dla wszystkich urządzeń telekomunikacyjnych. Oceniał normatywny skutek przyjętych postanowień planu. Dla tej oceny wystarczające było stwierdzenie, że związanie lokalizacji tej infrastruktury z maksymalną wysokością zabudowy, przy jednoczesnym wyeliminowaniu wolnostojących masztów, może czynić dopuszczenie inwestycji pozornym. Jest to ocena prawna odnosząca się do treści aktu prawa miejscowego, a nie ustalenie wymagające wiadomości specjalnych.

Nie przekonuje stanowisko Gminy, że chodzi jedynie o wyłączenie jednego typu nośnika, a inne nośniki pozostają dostępne. W płaszczyźnie normatywnej twierdzenie to zostało oparte na założeniu hipotetycznym, że na obszarze planu albo poza jego granicami istnieją lub będą dostępne budynki o parametrach pozwalających na montaż urządzeń. Tymczasem plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien być sformułowany na tyle precyzyjnie i abstrakcyjnie, aby gwarantować, zgodnie z jego treścią, a nie tylko dla pozoru, możliwość określonego sposobu zagospodarowania terenu. Tak przyjęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 593/25, oraz z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 957/25, wydanych na tle analogicznych rozwiązań planistycznych Miasta Krakowa. Nie odpowiada standardowi aktu prawa miejscowego rozwiązanie, którego praktyczna skuteczność zależy od przypadkowego istnienia pojedynczych nośników albo od tego, kto pierwszy wykorzysta pozostawioną planem rezerwę wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że zrównanie dopuszczalnej wysokości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z maksymalną wysokością zabudowy przewidzianą dla poszczególnych terenów może w konkretnych warunkach urbanistycznych prowadzić do wyłączenia realnej możliwości jej sytuowania. Taki właśnie wniosek przyjął Sąd pierwszej instancji i wniosek ten koresponduje w okolicznościach niniejszej sprawy z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Tym bardziej że sama Gmina wywodzi, iż przyjęte w planie wysokości zostały określone w oparciu o inwentaryzację istniejącej zabudowy, z pozostawieniem jedynie niewielkiego zapasu (1-2 m – zob. s. 15 skargi kasacyjnej). Argument ten nie osłabia oceny przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przy jednoczesnym zakazie masztów wolnostojących raczej ją wzmacnia, skoro potwierdza, że przewidziana w planie rezerwa wysokościowa może mieć jedynie marginalny charakter.

Z tych samych względów nie mogły odnieść skutku wywody Gminy dotyczące zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz obowiązku określenia parametrów wysokościowych w planie miejscowym. Zgodność planu ze studium i obowiązek ustalenia parametrów zabudowy nie zwalniały organu planistycznego od ukształtowania przepisów planu w sposób zgodny z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Wymóg wynikający z tego przepisu szczególnego nie może zostać uchylony przez przywołanie ogólnych reguł stanowienia planów miejscowych.

Wyrażonej wyżej oceny nie zmienia odwołanie się przez Gminę do okoliczności, że teren planu jest już obsługiwany sygnałem ze stacji bazowych usytuowanych w obszarze planu i w bliskim sąsiedztwie jego granic. Art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie zawiera wyłączenia, zgodnie z którym można wprowadzać zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej dlatego, że łączność na danym terenie jest już zapewniona. Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych służy także rozwojowi tych sieci. Nie jest więc tak, że jej przepisy przestają znajdować zastosowanie w sytuacji, gdy według aktualnego stanu technicznego i aktualnych potrzeb dany teren posiada już zapewniony zasięg usług telekomunikacyjnych. Należy bowiem brać pod uwagę także potrzeby rozwoju tego typu sieci. Rozwój telefonii mobilnej i wprowadzanie nowych częstotliwości o wyższej przepustowości mogą w pewnych przypadkach, zwłaszcza na obszarach zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, wymagać zagęszczenia infrastruktury. Aktualne pokrycie sygnałem, tym bardziej oparte także na urządzeniach położonych poza granicami planu, nie usuwa więc wady prawnej przyjętych rozwiązań.

W świetle powyższych uwag brak jest podstaw do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wykładał art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. lub że przyjął w sposób nieuzasadniony prymat potrzeb telekomunikacyjnych nad wymaganiami ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał ten przepis jako normę szczególną, która nie eliminuje całkowicie władztwa planistycznego gminy, ale wyznacza mu granicę. W realiach rozpoznawanej sprawy granica ta została przekroczona.

Nie jest również usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 85 u.s.g. Gmina wywodzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia kryterium celowości, w sytuacji gdy sąd administracyjny sprawuje kontrolę wyłącznie z punktu widzenia legalności. Tego stanowiska nie można podzielić. Sąd pierwszej instancji nie zastępował organu planistycznego w wyborze najlepszego modelu zagospodarowania terenu. Badał wyłącznie, czy zaskarżone postanowienia uchwały pozostają zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. i czy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. To, że przy wykładni art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. uwzględniono cel tej regulacji, nie oznacza przejścia na grunt celowości. Ustalenie, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, stanowi element kontroli legalności planu przez pryzmat prawa materialnego. Wynika to także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności z wyroków z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1176/19.

Z przyczyn już przedstawionych nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty pierwszy i trzeci, dotyczące naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Wbrew stanowisku Gminy, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób dostatecznie jasny wynika, na czym polegało naruszenie i dlaczego miało ono charakter istotny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na obszarze planu oraz podporządkowanie lokalizacji tej infrastruktury planistycznym wysokościom zabudowy prowadzą do skutku sprzecznego z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Naruszenie to dotyczy samej treści normatywnej aktu prawa miejscowego i wyznacza granice dopuszczalnego korzystania przez gminy z kompetencji do określania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Nie jest to więc uchybienie marginalne, lecz wada odnosząca się do zasad sporządzania planu.

Nie można zgodzić się z Gminą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął zagadnienie istotności naruszenia. Nawet jeżeli Sąd nie posługiwał się wyrażeniem "istotne naruszenie", to z całości motywów jednoznacznie wynika, że tak właśnie ocenił stwierdzoną wadę. Trudno bowiem inaczej kwalifikować rozwiązanie, które wedle unormowań zaskarżonego planu i w określonych warunkach terenowych prowadzi do niedopuszczalnego, bo niezgodnego z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., uniemożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W tym sensie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i poddanie go kontroli kasacyjnej.

Nie można też podzielić stanowiska Gminy, że w sprawie zachodziły podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skoro w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu przez przyjęcie rozwiązań uchybiających art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność uchwały w odpowiednim zakresie. Rozstrzygnięcie to miało charakter ściśle dostosowany do zakresu stwierdzonej wady.

Trafności zaskarżonego wyroku nie można też podważyć przez przywołanie innych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozpatrywana problematyka i odpowiedź na pytanie, czy w danym przypadku dochodzi do naruszenia art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie, nawet jak kwestionowane przepisy planów miejscowych mają podobne brzmienie. Trzeba bowiem dostrzegać, czy w danym przypadku ograniczenia w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie są równoważone przez zapewnienie takiej możliwości na innych obszarach. W rozpoznawanej sprawie znaczenie rozstrzygające ma konkretne zestawienie dwóch rozwiązań zawartych w przepisach ogólnych planu o skutkach w szerokim spektrum obszarowym: zakazu wolnostojących masztów na całym obszarze planu oraz wymogu uwzględniania maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. To właśnie łączny i daleko idący skutek tych norm został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oceniony jako niedopuszczalny. Podobna ocena identycznych lub zbliżonych przepisów planów uchwalanych przez Miasto Kraków była już prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co powoływała się skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Warto odnotować, że wśród wymienionych przez P. sp. z o.o. orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zidentyfikować można i takie, które zostały zweryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skarg kasacyjnych organu planistycznego i zaaprobowane co do negatywnej oceny regulacji aktów prawa miejscowego – analogicznych lub zbliżonych normatywnie do zawartych w § 7 ust. 10 pkt 1 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 planu zakwestionowanego w niniejszej sprawie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 366/24 oraz z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 594/25). Okoliczność ta nie przesądza sama przez się wyniku sprawy, ale potwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie ma charakteru odosobnionego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.