Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 202/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 grudnia 2020 r. nr ZOA-XVII.7721.39.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 202/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2020 r., nr ZOA-XVII.7721.39.2020 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 14 października 2020 r., nr PINB 7355/Lg6/2020 nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku drewnianego o wymiarach 18,48 m x 7,21 m z tarasem o wymiarach 4,53 m x 6,97 m wraz z instalacjami – usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W., obręb [...] W., gmina L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że budynek stanowiący przedmiot postępowania jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (do zaskarżonej decyzji znajdowało zastosowanie brzmienie ustawy określone w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."). Zdaniem skarżącego sporny obiekt budowlany nie jest tymczasem trwale związany z gruntem. Jest bowiem ustawiony na podwalinach oraz punktowych stopach fundamentowych. Ponadto, w ocenie M. K., Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Skarżący stwierdził, że wadliwa jest ocena o braku możliwości prawnych zalegalizowania samowoli budowlanej i że budynek drewniany znajduje się na działkach nr [...] i [...] , na których obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Zdaniem M. K. ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób takiego wniosku wyprowadzić;

2. art. 151 P.p.s.a poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, pomimo że w sprawie wystąpiły liczne błędy postępowania uzasadniające uwzględnienie skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego rozważenia, czy obiekt należy do kategorii budynków, o których mowa w art. 3 pkt 2 P.b. trwale związanych z gruntem oraz brak należytego uzasadnienia, że niemożliwa jest legalizacja obiektu;

4. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, bez weryfikacji legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych wcześniej w sprawie.

Wskazując na powyższe M. K. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Skarżący wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą wstępną dotyczącą sposobu ich sformułowania. Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zastrzeżenia strony skarżącej dotyczące wydanego wyroku powinny korespondować z zakresem (treścią) podniesionych zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego bądź postępowania. Uwaga ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ pierwszy zarzut skargi kasacyjnej obejmuje wyjściowo wyłącznie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis dotyczy tylko wymogów treściowych uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem w granicach tego zarzutu skarżący M. K. przedstawił również twierdzenia o charakterze materialnoprawnym. Wskazał mianowicie, że organy administracji dokonały błędnej oceny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nietrafnie tę ocenę zaakceptował, uznając, iż budynek objęty postępowaniem stanowi obiekt trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Zdaniem skarżącego, obiekt nie jest trwale związany z gruntem, ponieważ posadowiono go jedynie na podwalinach i punktowych stopach fundamentowych. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. M. K. wskazał także, że nieprawidłowe jest stwierdzenie, iż obiekt zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] nie może zostać objęty legalizacją z uwagi na jego niezgodność z planem miejscowym.

Należy podkreślić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter proceduralny i – jak wyżej zaznaczono – określa wymogi treściowe uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu nie można jednocześnie zgłaszać w oparciu o niego zarzutów materialnoprawnych i przepisów postępowania, gdyż przepis ten nie odnosi się do sfery prawa materialnego ani nie jest nośnikiem innych treści normatywnych (aniżeli wprost w nim wyrażone). Jeżeli więc skarżący kasacyjnie zamierza przedstawić zarzuty odnoszące się do kwestii materialnoprawnych lub proceduralnych, a uważa, że zostały one pominięte czy niedostatecznie opracowane przez wojewódzki sąd administracyjny, konieczne jest odpowiednie powiązanie art. 141 § 4 P.p.s.a. ze stosownymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania.

W skardze kasacyjnej M. K. art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązano pośrednio tylko z art. 3 pkt 2 P.b., co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania zarzutu i odniesienia się do twierdzeń skarżącego dotyczących kwalifikacji prawnej spornego obiektu, zwłaszcza zagadnienia trwałego związania tego obiektu z gruntem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast ustosunkować się do twierdzeń M. K. dotyczących możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w kontekście zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący na stronie pierwszej skargi kasacyjnej wyraził przekonanie o możliwości wdrożenia legalizacji obiektu budowlanego, jednak nie powiązał tak wyrażonej tezy z żadnym innym zarzutem poza art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis tego zagadnienia nie reguluje. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpatrywać twierdzeń i stanowisk, które nie zostały oparte i nie korespondują z zarzutami naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania – innymi słowy, odrywają się od postaw skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. przede wszystkim należy podkreślić, że nie jest tak, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie ustosunkował się wyczerpująco do kwestii kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Analizę stanu faktycznego oraz argumentację prawną przedstawiono na stronach 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie sposób więc twierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchybił wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc natomiast to kwestii kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] , wskazać trzeba, że poza sporem pozostają jego charakterystyka techniczna i parametry (z pominięciem kwalifikacji prawnej). W toku kontroli udokumentowanej w aktach administracyjnych, której wyniki utrwalono w protokole i w dokumentacji zdjęciowej, ustalono, że jest to obiekt wzniesiony w konstrukcji drewnianej o wymiarach 18,48 m × 7,21 m oraz wysokości do kalenicy dachu 7,25 m. Budynek został posadowiony na podwalinach i punktowych stopach fundamentowych, z którymi łączy go konstrukcja nośna przytwierdzona za pomocą śrub. Obiekt posiada dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką, a ponadto wyposażono go w instalację oraz panele fotowoltaiczne zamontowane na dachu. Dodatkowo został wybudowany taras zewnętrzny o wymiarach 4,53 m × 6,97 m. Obiekt wzniósł M. K. , dzierżawca wymienionych działek. Z ustaleń przeprowadzonych w trakcie czynności kontrolnych wynika, że budynek nie został jeszcze w pełni wykończony – ma zamontowaną stolarkę okienną i przewód kominowy, jednak nie wykonano stropu, podłóg ani ścian działowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania M. K. , że obiekt budowlany objęty postępowaniem nie jest budynkiem, gdyż nie jest – w jego ocenie – trwale związany z gruntem. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy stwierdzić, że w orzecznictwie i praktyce administracyjnej, odmiennie niż na gruncie prawa cywilnego, utrwalił się pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21, 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, oraz 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1500/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.

W niniejszej sprawie analizowany obiekt budowlany jest posadowiony na "podwalinach" i "punktowych stopach fundamentowych", z którymi konstrukcja nośna budynku połączona jest za pomocą śrub. Takie rozwiązanie techniczne należy traktować jako formę fundamentu punktowego (blokowego), co jest dopuszczalne i uznawane w praktyce budowlanej za właściwy sposób przenoszenia obciążeń na grunt. Nie musi to być jednolita ława fundamentowa w tradycyjnym rozumieniu, by dany obiekt spełniał przesłankę posiadania fundamentu. Z punktu widzenia prawa budowlanego decyduje bowiem, czy bloczki (punkty podparcia) przejmują obciążenia i zapewniają stabilność budynku przez zakładany czas jego użytkowania.

Dodatkowo o trwałym związaniu z gruntem spornego obiektu świadczyć może to, że jego przeniesienie lub demontaż nie byłyby możliwe bez znacznych prac rozbiórkowych i naruszenia jego konstrukcji. W realiach niniejszej sprawy ocena tej kwestii nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Mamy do czynienia z dużym budynkiem drewnianym, o szerokości ponad 18 m, który niewątpliwie nie jest konstrukcją mobilną, a jego przeniesienie w inne miejsce wymagałoby odspojenia od stóp fundamentowych i istotnej ingerencji w elementy nośne.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sporny obiekt – jako budynek drewniany wzniesiony na punktowych stopach fundamentowych – wypełnia ustawowe wymogi przewidziane w art. 3 pkt 2 P.b. Posiada fundament (w formie fundamentu punktowego) i wykazuje cechę trwałego związania z gruntem. Warto też zaznaczyć, że sporny obiekt posiada przegrody budowlane, to jest ściany i dach, a nadto taras.

W konsekwencji jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut M. K. , jakoby obiekt ten nie stanowił budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów zostało, podobnie jak w przypadku art. 141 § 4 P.p.s.a., powiązane z zagadnieniem kwalifikacji obiektu budowlanego jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., a także z oceną potencjalnych możliwości jego legalizacji. Nie sposób przyznać racji M. K., że na etapie postępowania administracyjnego sprawy nie rozpoznano w sposób dostateczny co do kwalifikacji budynku w kontekście trwałego związania go z gruntem. Zagadnienie to zostało już wyżej przeanalizowane.

Motywując oceniany zarzut skarżący wyraził pogląd, iż nie przeanalizowano możliwości legalizacji obiektu (domyślnie – w kontekście zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednak w treści zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnych wyjaśnień związanych z materiałem dowodowym i okolicznościami sprawy, które potwierdzałyby możliwość legalizacji obiektu. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, zwłaszcza że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na stronach 8 i 9 zaskarżonego wyroku przedstawił wyczerpujące stanowisko dotyczące niezgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego, a skarga kasacyjna nie dostarcza przekonujących argumentów, aby to stanowisko podważyć.

Wreszcie nie jest trafny zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. Po pierwsze, przepisy te odnoszą się do ram prawnych orzekania przez sąd administracyjny. Jeżeli skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedostatki w zakresie przeprowadzonej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, to nie powinien tego czynić bez zarysowania kontekstu normatywnego takiej oceny, to jest bez adekwatnego powiązania z przepisami naruszonymi przez organy. Po drugie, skarżący przedstawił zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. w sposób tak ogólny, że trudno uchwycić jego sens w świetle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Z wypowiedzi M. K. wynika jedynie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał – jego zdaniem – wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie, nie zweryfikował legalności i zasadności działań organów oraz bezkrytycznie przyjął ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organy. Te stwierdzenia nie znajdują poparcia w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności, a więc zarówno do kwestii kwalifikacji prawnej obiektu, jak i do zgodności jego lokalizacji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało umotywowane z powołaniem na ustalenia faktyczne i przepisy prawa. Zbieżność wniosków Sądu pierwszej instancji z oceną organów nie oznacza, że przeprowadzona przezeń kontrola legalności zaskarżonego aktu była niewłaściwa. W niniejszej sprawie kontrola ta została przeprowadzona prawidłowo, a jej efekty uzasadniono w sposób przekonujący.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.