Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 465/18 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania psa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 465/18, po rozpoznaniu skargi G.K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie czasowego odebrania psa, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2018 r. do Burmistrza S. wpłynęło zawiadomienie Stowarzyszenia – D. w J. (dalej: Stowarzyszenie) o dokonaniu w dniu [...] lutego 2018 r. odbioru psa rasy owczarek podhalański w [...] w S. od Skarżącej. Stowarzyszenie zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie wykonuje prawa strony.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odebrania psa, o czym poinformował do wiadomości Stowarzyszenie. Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], organ odmówił nakazania czasowego odebrania psa Skarżącej, z powodu braku podstaw do wydania decyzji nakazującej o czasowym odebraniu psa. Decyzję doręczono Skarżącej oraz Stowarzyszeniu.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J[...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, orzekając jednocześnie o czasowym odebraniu psa Skarżącej i przekazaniu go pod opiekę Stowarzyszeniu. Organ stwierdził, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe, uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ II instancji zajął błędne stanowisko, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe, uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Sąd podkreślił, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", Sama okoliczność zawiadomienia o potrzebie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji nie jest równoznaczne z dopuszczeniem tej organizacji do postępowania na prawach strony. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że organizacja społeczna wnosząca żądanie wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Za wątpliwe prawnie, Sąd uznał stanowisko opowiadające się za istnieniem dorozumianego postanowienia, czy też dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej per facta concludenta, w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczenia jej decyzji, bez formalnego postanowienia. Za niezgodne z prawem Sąd uznał również postępowanie, które polega na tym, że organ administracji nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna korzysta z praw strony od momentu wydania postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, a nie od dnia wniesienia żądania wszczęcia postępowania, czy też żądania udziału w tym charakterze. Brak wydania takiego postanowienia oznacza, że czynności procesowe podejmowane wobec organizacji, która nie jest podmiotem na prawach strony, w tym również decyzje i postanowienia, kierowane są do osoby niebędącej podmiotem na prawach strony. Konsekwencją procesową takiego stanowisko jest również to, że organizacji społecznej przysługiwać będzie prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Sąd odnotował, że okoliczność złożenia zawiadomienia o dokonanej czynności odbioru psa, celem podjęcia decyzji w przedmiocie czasowego jego odebrania, nie jest równoznaczna z dopuszczeniem do postępowania na prawach strony, także czynności podejmowane przez organ I instancji w stosunku do Stowarzyszenia nie kreują tego podmiotu jako podmiotu na prawach strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo Stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania administracyjnego, a w przypadku nieuznania zasadności powyższego zarzutu naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 i art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że warunkiem udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu było złożenie odrębnego wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie zasady trwałości praktyki orzeczniczej organu wyższego stopnia wskazanej w art. 8 § 2 k.p.a. i reguły praworządności wskazanej w art. 7 k.p.a., pomimo że w toku postępowania administracyjnego Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu i jego status nie był kwestionowany przez organy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Stowarzyszenie podniosło, że było aktywnym uczestnikiem postępowania administracyjnego, w którego ramach otrzymywało rozstrzygnięcia z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Podkreśliło, że jego zdaniem jest stroną każdego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ustawy o ochronie zwierząt zawsze wtedy, gdy odbiera zwierzę właścicielowi, wykonując przez to nałożony na nią art. 7 ust. 3 tej ustawy obowiązek. Przepis ten zobowiązuje podmiot w nim wskazany do odebrania zwierzęcia oraz zawiadomienia o tym zdarzeniu właściwego organu. Zaznaczyło, że sytuacja ta jest odmienna od opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż w tym przypadku dochodzi do zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia, a nie złożenia informacji o możliwym popełnieniu przestępstwa. Wydawana decyzja jest decyzją sankcjonującą odebranie zwierzęcia. W odczuciu skarżącego kasacyjnie oznacza to, że podmiot wskazany w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy ma interes prawny, aby organ wykonawczy gminy stwierdził, że dokonane przez, ten podmiot odebranie zwierzęcia było zgodne z prawem. W przypadku uznania przez organ, że nie zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, składający zawiadomienie o odebraniu zwierzęcia musi mieć możliwość kwestionowania stanowiska organu. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podkreśliło, że to organizacja społeczna odbierająca interwencyjnie zwierzę jest podmiotem, który sprawuje nad nim faktyczną i prawną opiekę do czasu wydania wyroku przez sąd karny, który kieruje się innymi przesłankami, aniżeli organ administracji publicznej. To Stowarzyszenie dysponuje wiedzą o faktach dotyczących zwierzęcia oraz dowodami na ich poparcie, a także finansuje leczenie i opiekę nad zwierzęciem. Z kolei odmienne podejście wyklucza możliwość zakwestionowania nietrafnej decyzji organu I instancji i wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia. Stowarzyszenie podniosło również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której podmiot wykonujący ustawowo określoną czynność prawną, nie miałby możliwości zaskarżenia decyzji, która bezpośrednio rozstrzyga o prawidłowości zastosowania przezeń regulacji wynikającej z przepisów ustawy. Stowarzyszenie podkreśliło, że wymaganie od niego odrębnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a. jest nadużyciem i nadmiernym formalizmem w sytuacji, kiedy odbiera zwierzę i wnosi pisemne zawiadomienie o zastosowanym środku przymusu. Argumentowało, że w przypadku gdy organ rozpatruje jej odwołanie, to ma ono status co najmniej podmiotu na prawach strony. Kwestionowanie takiej praktyki jest wkroczeniem przez organy sądowe w sferę działalności administracji i naruszeniem reguły określonej w art. 8 § 2 k.p.a. oraz stanowi wyraz działania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy, w tym organów sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest zasadny. W oparciu o regulację prawną art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt należy wskazać na podstawę wyróżnienia sytuacji procesowej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jako strony w sprawie oraz jako podmiotu na prawach strony. To wyróżnienie sytuacji prawnej organizacji społecznej ma zasadnicze znaczenie dla zróżnicowania zakresu praw procesowych. W pierwszej sytuacji, organizacja społeczna mając status strony ma pełnię praw procesowych samoistnych, przyznanych przepisami prawa procesowego. W drugiej sytuacji, organizacja społeczna mając status podmiotu na prawach strony ma prawa procesowe strony tylko w zakresie przyznanym przepisami prawa, o ile zostanie w trybie regulowanym przepisami prawa dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie. Należy podzielić zatem zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd błędnej wykładni wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony nie jest normą prawną samoistną, wobec czego wymaga współstosowania z regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawie zatem podstawą do ustalenia interesu prawnego lub obowiązku jest art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, że "w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawienie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, (...) upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Dla ustalenia interesu prawnego organizacji społecznej odbierającej zwierzę podstawą jest regulacja art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, która stanowi, że w przypadku zastosowania trybu odebrania zwierzęcia uregulowanego w art. 7 ust. 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. W takiej sytuacji zastosowanie trybu uregulowanego w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakończonego decyzją o odebraniu zwierzęcia, dotyczy interesu prawnego organizacji społecznej, która odebrała zwierzę dotychczasowemu właścicielowi i jednocześnie przesądza o podstawie wystąpienia przez organizację społeczną z żądaniem zwrotu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. Wobec czego w sprawie nie było podstaw do rozważenia, czy Stowarzyszeniu przysługiwał status podmiotu na prawach strony, w konsekwencji uznania ograniczenia prawa do wniesienia przez ten podmiot odwołania.

Przyjęte stanowisko jest również zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2020r. sygn. akt II OPS 2/19 stwierdzającą, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy o ochronie zwierząt organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której uprawniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż przepis art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zawiera treść pozwalającą na rekonstrukcję normy o charakterze prawnomaterialnym, która przyznaje organizacji społecznej interes prawny w postępowaniu toczącym się na skutek interwencyjnego odebrania zwierzęcia.

Z kolei w zakresie wyłączenia w sprawie zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. skład orzekający w pełni podzielił stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2684/16, zgodnie z którym trudno sobie wyobrazić, aby organizacja społeczna, której działanie lub zaniechanie w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia, może dla tej organizacji wywoływać bezpośrednie, poważne konsekwencje finansowe, nie mogła bronić swego własnego interesu prawnego w postępowaniu, które sama zainicjowała. W takiej sprawie organizacja społeczna występuje również we własnej sprawie, a nie tylko w sprawie dotyczącej innej osoby. Nie potrzebuje więc i nie może sięgać do określonych w art. 31 § 1 k.p.a. uprawnień, aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, gdyż sama, z mocy prawa, jest stroną tego postępowania. Na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, realizuje własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym. W sprawie bowiem poza sporem jest, że Stowarzyszenie odebrało psa dotychczasowemu właścicielowi w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przesądza to, że w sprawie tej Stowarzyszenie jest stroną, której przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej odebrania zwierzęcia.

W sytuacji gdy Sąd I instancji błędnie uznał, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie czasowego odebrania psa i jednocześnie nie rozpoznał merytorycznie zarzutów wniesionej skargi, zasadnym było uchylenie wadliwego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z kolei na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, LEX nr 1121154). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.