Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 945/24 w sprawie ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Kraków na rzecz A.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 945/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", stwierdził nieważność § 18 ust. 2 pkt 1 części tekstowej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] i [...], obr. [...] (pkt I), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego A.P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze na wyżej powołaną uchwałę skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

– art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne numer [...], [...] i [...], obr. [...] w K., z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości zabudowy przedmiotowych działek ewidencyjnych, podczas gdy tak istotna ingerencja w prawa skarżącego nie znajduje odpowiedniego uzasadnienia,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez naruszenie nakazu starannego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a także przez wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, przy zastosowaniu nieadekwatnych środków prawnych, które są skrajnie uciążliwe dla skarżącego oraz nie pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej wymienionych wyżej działek. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...], [...], obr. [...] w K., które zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MN.3 – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast działka nr [...], obr. [...] w K. została przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną w planie symbolem KDD.17 – Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej.

Skarżący podkreślił, że mimo włączenia części jego działek do obszaru oznaczonego symbolem MN.3, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działki te zostały wyłączone spod zabudowy. Jest to związane ze sposobem wyznaczenia na rysunku planu miejscowego obowiązujących linii zabudowy, które nie zostały poprowadzone po działkach skarżącego. Ponadto na tych działkach została dopuszczona jedynie zabudowa o charakterze szeregowym, która ze względu na sposób zabudowę na działce sąsiedniej, która jest oddalona granicy z działek skarżącego, nie jest możliwa do realizacji.

Skarżący kwestionuje sposób wyznaczenia na rysunku planu obowiązującej linii zabudowy w graniach obszaru MN.3, a także zawarty w § 18 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, który dopuszcza na omawianym obszarze jedynie lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, jak również zasadność włączenia całej działki ewidencyjnej numer 108/38 do obszaru KDD.17. W jego ocenie brak było konieczności poszerzenia drogi na odcinku jego działki aż do 18 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że według ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi użytek o symbolu Ba – tereny przemysłowe, natomiast działki nr [...] i [...] użytek dr – drogi. Działki skarżącego stanowią część spójnie ukształtowanego osiedla, będącego zamkniętą kompozycję urbanistyczną. Świadczy o tym trwałość układu przestrzennego, który mimo blisko 20 lat funkcjonowania w warunkach luki planistycznej nie uległ zatarciu bądź deformacji. Zdaniem organu działki nr [...] i [...] są częścią wyżej opisanego zespołu zabudowy, zarówno ze względu na relacje przestrzenne jak i dotychczasowy sposób użytkowania. Stanowią bowiem ogród otaczający ostatni z domów w szeregu i są wraz z nim ogrodzone i urządzone. Stąd w planie miejscowym zostały zakwalifikowane do terenu oznaczonego symbolem MN.3. Z kolei wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy po elewacjach istniejących budynków dotyczy wszystkich terenów obejmujących opisywane osiedle. Bez względu na wielkość i kształt działki liniami zabudowy nie dopuszczono możliwości rozbudowy istniejących budynków lub budowy nowych. Tak ustalony przebieg linii zabudowy nie dotyczy więc wyłącznie nieruchomości skarżącego, lecz wszystkich położonych w obrębie ww. terenów. Natomiast wyznaczenie drogi publicznej klasy dojazdowej KDD.17 obejmującej działkę nr [...] jest zgodne ze Studium, a działka ta, z określonym użytkiem ewidencyjnym drogowym dr, jest ściśle związana z układem komunikacyjnym obszaru planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że w Studium działki nr [...] i [...] objęte są terenem MNW z dwoma kierunkami zagospodarowania. Pierwszy z nich to zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) wraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Druga funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona. Co się tyczy działki nr [...], przylegającej jednym bokiem do działki nr [...], a drugim – do ul. K., to została ona włączona w planie do terenu KDD17 – droga publiczna klasy dojazdowej, w ramach tarczy skrzyżowania dróg publicznych. Jej wschodni fragment znajduje się w terenie MNW, zaś przeważająca jej część od strony zachodniej leży w terenach MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i taka jest funkcja podstawowa tego terenu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że przeznaczenie planistyczne działek jest zgodne ze Studium.

Sąd uznał, że przeznaczenie działki nr [...] pod drogę publiczną, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (w wersji sprzed nowelizacji), mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do działek nr [...] i [...] Sąd zaznaczył, że choć leżą one w terenie MN3, to uchwałodawca praktycznie wykluczył je z możliwości zabudowy, albowiem nie można na nich kontynuować zabudowy szeregowej. Jednocześnie dla terenu MN.3 przewidziana jest wyłącznie taka zabudowa, wobec brzmienia § 18 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, to że teren działek jest mały oraz że jest użytkowany jako ogród sąsiedniej działki nie może być argumentem dla pozbawienia prawa zabudowy.

Sąd zaznaczył też, że na terenach zabudowy jednorodzinnej MN.1-MN.13, tworzących zwarty kompleks, zabudowa szeregowa zajmuje mniejszą część tych terenów niż zabudowa wolnostojąca. Stąd też nie da się obronić tezy, że wykluczenie zabudowy tej działki może nastąpić z uwagi na ochronę kompozycji układu szeregowego, który notabene nie jest układem zabytkowym, objętym jakąkolwiek ochroną. Według Sądu, doszło w tym wypadku do naruszenia zasady proporcjonalności, albowiem w sposób nieproporcjonalny przedłożono kwestię ochrony kompozycyjnej układu domów jednorodzinnych w szeregu nad prawo własności właściciela działek nr [...] i [...] (i mieszczące się w nim prawo do zabudowy). Tym sposobem doszło do nadużycia władztwa planistycznego, albowiem pozbawienie skarżącego prawa do zabudowy nie było dostatecznie usprawiedliwione.

Odnosząc się do braku wyznaczenia linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], Sąd przyjął, że skutkuje to koniecznością wzięcia pod uwagę, przy ewentualnej zabudowie, przepisów dotyczących dróg publicznych i przepisów dotyczących warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie punktów I oraz III sentencji orzeczenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i w trybie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez częściowe stwierdzenie nieważności skarżonego planu, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"), co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku przesłanki istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, albowiem nie uwzględniono w sposób właściwy prawa własności skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów oraz wartości, w tym w szczególności przez uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

W myśl art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Natomiast w treści podniesionego zarzutu nie ma mowy o środkach dowodowych ocenianych w ramach postępowania uzupełniającego, ale aktach planistycznych, te zaś nie mogły być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem ze swej istoty stanowią podstawowy i co do zasady wystarczający materiał dowodowy, będący przedmiotem oceny sądu w sprawach ze skarg na uchwały przyjmujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonym wyroku Sąd trafnie ocenił ustalenia § 18 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, jako wykraczające poza granice udzielonego organom gminy władztwa planistycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób bowiem doszukać się podstaw do ograniczenia wolności zabudowy, mającej swoje źródło zarówno w zasadach konstytucyjnych, jak też w art. 140 k.c. oraz w przepisach u.p.z.p., sprowadzającego się możliwości lokalizacji na działkach skarżącego kasacyjnie przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiat i altan, dopuszczonej na mocy § 18 ust. 2 pkt 3 lit. a i b planu miejscowego.

Zarówno położenie działek skarżącego kasacyjnie, zgodnie z ustaleniami Studium, w obszarze MN.3 – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i ich ukształtowanie oraz powierzchnia, która jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przy obecnych możliwościach technologicznych i projektowych, nie stoją na przeszkodzie w ich zabudowie budynkiem mieszkalnym, przemawiają za uznaniem wprowadzenia wskazanego wyżej ograniczenia w sferze praw podmiotowych właściciela za nieznajdujące uzasadnienia w porządku prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Dlatego też za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, było wskazane powyżej nadużycie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego, które w świetle art. 28 ust.1 u.p.z.p. jest kwalifikowane jako rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei, według art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Treść cytowanych przepisów wskazuje na ich wynikowy charakter. Zatem do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji błędnie dopatrzył naruszeń prawa przez organ planistyczny w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego bezpodstawnie stwierdził nieważność, w tym przypadku części uchwały, co jak z przedstawionych motywów orzeczenia wynika, błąd w ocenie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącego nie miał miejsca.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.