Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 119/18 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od T. S. na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 119/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnianie informacji publicznej, zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpoznania wniosku T. S. z dnia 17 września 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

Wnioskiem e-mail z dnia 17 września 2017 r. T. S. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu [...] o zestawienie wypłat wynagrodzenia dr hab. [...] w ostatnim roku akademickim z wyszczególnieniem "za co i jakie kwoty, (od października 2016) czy pobierano tylko wynagrodzenie zasadnicze zgodnie z pensum dydaktycznym czy także jakieś inne kwoty", następnie zwrócił się o przesłanie informacji w wersji papierowej. W dniu 3 października 2017 r. wnioskodawca doprecyzował we wniosku, że prosi o udostępnienie informacji jakie zajęcia prowadzi dr hab. [...], w jakim wymiarze i jakie jest za to wynagrodzenie z wyszczególnieniem liczby godzin i kwot.

W odpowiedzi w drodze e-mail z dnia 11 października 2017 r. organ poinformował, odwołując się do opinii radców prawnych, że dane o wysokości wynagrodzenia nie wchodzą w zakres informacji publicznej.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 11 października 2017 r. (e-mail) do organu podniósł, że informacje o wynagrodzeniu wchodzą w zakres informacji publicznej, gdyż są to pieniądze publiczne i zwrócił się o nadesłanie opinii prawnej radców na piśmie. Opinia ta przesłana została do wnioskodawcy w drodze e-mail w dniu 12 października 2017 r. W piśmie (e-mail) z dnia 21 października 2017 r. wnioskodawca nie podzielił opinii zawartej w opinii prawnej i podtrzymał żądanie dotyczące m.in. informacji na temat wykazu godzin oraz otrzymywanego za nie wynagrodzeń dr hab. [...].

Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. T. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 października 2017 r. i 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnosi skargę na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie Rektora [...] do udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia otrzymywanego przez dr. hab. [...] wraz z "dowodami wszystkich wynagrodzeń" i wymiarem pracy oraz stawek za nie (godziny zgodnie z umową oraz tak zwane pensum dydaktyczne). Skarżący wniósł o zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem bądź przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. Skarżący wskazał, że organ nie uczynił zadość żądaniu wskazanemu we wniosku, nie wydał też decyzji ze wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy. W konsekwencji pozostał w bezczynności.

Rektor [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę dotyczącą rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzenia za pracę pracownika naukowo-dydaktycznego [...], wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 53 § 2b P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Pełnomocnik wskazał, że zarzut dotyczący nieudzielenia informacji publicznej jest pozbawiony podstaw, a ponadto skarżący nie wniósł zażalenia do Rektora [...]. Pełnomocnik podniósł, że skarżący otrzymał wszystkie informacje w zakresie zatrudnienia prof. [...] w [...] dr hab. [...], łącznie z umową (pozbawioną tych cech, które naruszałyby prywatność), z wyłączeniem jednak informacji o wysokości wynagrodzenia, a więc takiej informacji, która - w przypadku osób niepełniących funkcji kierowniczych - nie jest udostępniana. Skarżący został również poinformowany o przyczynie odmowy udzielenia informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia prof. [...] z przywołaniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - sygn. akt IV/SAB/GL/159/16. Z tych wszystkich względów pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., uznał skargę na bezczynność, którą na podstawie pisma skarżącego z dnia 11 marca 2018 r. przyjął za jej przedmiot, za zasadną i dopuszczalną, zobowiązując Rektora [...] do rozpoznania wniosku T. S. z dnia 17 września 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl), przychylając się jednocześnie do tego poglądu, dalej podkreślając, że przywołany przez pełnomocnika Rektora [...] w odpowiedzi na skargę art. 53 po § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ze względu na to, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to dotyczy ściśle realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Nadto, w postępowaniu tym przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Postanowił tak jednoznacznie ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniająca k.p.a. oraz niektóre inne ustawy nie wprowadziła żadnych zmian w u.d.i.p. w tym zakresie. Z uwagi na to, że u.d.i.p. nie zawiera odesłania do stosowania k.p.a. w odniesieniu do całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to, tak jak w poprzednim stanie prawnym nie miał zastosowania wymóg wniesienia zażalenia (art. 37 k.p.a.), tak i obecnie nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymóg wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.).

Ponadto w ocenie Sądu, zważywszy na cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosowanie przed wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), nieprzewidzianej w u.d.i.p. instytucji ponaglenia, mogłoby prowadzić do zróżnicowania sytuacji wnioskodawców w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, ze względu na różny czas rozpatrywania takich ponagleń przez podmioty, w stosunku do których istnieje organ wyższego stopnia i takie, które ze względu na brak organu wyższego stopnia są zobowiązane do niezwłocznego załatwienia sprawy po otrzymaniu ponaglenia (art. 37 § 4, § 5, § 7 i odpowiednio § 8 k.p.a.).

Na podstawie treści przepisów z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p sąd przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), podkreślając jednocześnie, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Jednocześnie zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o wysokości jego wynagrodzenia jest informacją publiczną, która dotyczy instytucji i osób publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych, a co za tym idzie podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie wyłącza prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich.

W związku z tym, że organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności, Sąd uznał skargę za zasadną, jednocześnie zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Podkreślił jednak, że po indywidualnym przeanalizowaniu sprawy nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Podmiot, do którego wnioskodawca wystąpił miał prawo wyrazić swoje dokonać własnej interpretacji u.d.i.p (w ocenie Sądu błędnej) i wyrazić swoje stanowisko. Dokonanie tego po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku (w piśmie z dnia 11 października 2017 r.) nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odpowiadał na pisma wnioskodawcy, a całości korespondencji prowadzonej pomiędzy organem a skarżącym nie wynika, aby działanie organu nakierowane było na celowe pozbawienie jednostki możliwości realizacji jej konstytucyjnego uprawnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rektor Uniwersytetu [...], reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił ww. rozstrzygnięciu, na podstawie:

1) art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 53 § 2b P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność pomimo braku ponaglenia, co doprowadziło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.,

b) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013. 267 j.t.) dalej k.p.a, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i niepowodującego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co doprowadziło do naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegającego na jego pominięciu w ocenie, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego, WSA pominął ustalenie funkcji i zakresu obowiązków Pani dr hab. [...] pełnionych na [...];

2) art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 115 § 19 k.k. poprzez błędną wykładnię i uznanie nauczyciela akademickiego za osobę pełniącą funkcję publiczną, co doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p, a w konsekwencji również art. 47 i 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, alternatywnie w przypadku podzielenia stanowiska Organu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wnioskodawcy. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo zostały omówione poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi T. S. wniósł o "odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu wszystkich kosztów według norm przypisanych (art. 203 p.p.s.a.)".

Nadto wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej kasacyjnie z dnia 25 stycznia 2019 r., w którym wskazano, że T. S. uzyskał informacje o jakie wnioskował w swoich wnioskach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W piśmie z 27 marca 2021 r. T. S. Poparł "zastosowanie wprowadzonego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 23 lutego 2021".

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 53 § 2b P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność pomimo braku ponaglenia, co miało doprowadzić do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzucanego niewyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, trzeba wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż skarga bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej co do zasady nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania. Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. "Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu." – zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18. Tym samym bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Po drugie także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., co miało doprowadzić do naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego jest również bezzasadny.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wynika to z faktu, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest usunięcie istotnych wątpliwości dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy do ustaleń stanu faktycznego, gdyż to należy do organu administracyjnego. Nadto przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do dowodu z dokumentu przez wojewódzki sąd administracyjny ma charakter fakultatywny, gdyż sąd ten co do zasady orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami i zawartego w aktach sprawy oraz przedstawionego sądowi wraz ze skargą. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Uzasadnienie tego zarzutu zawiera zresztą wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony autorka skargi kasacyjnej powołując się na [...], O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s.125-137 wskazuje, że "materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego", by poniżej stwierdzić, że "Sąd I instancji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy". Jak wskazano wyżej w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się w bardzo wąskich zakresie (wydania decyzji), a tym samym nie mogą zostać naruszone art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zresztą nawet w skardze kasacyjnej nie wskazano z jakich to dokumentów miał przeprowadzić dowód z urzędu Sąd I instancji.

Natomiast częściowo zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że przedmiot niniejszej sprawy (jak wynika z sentencji wyroku, kwalifikacji skargi – zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 21 lutego 2017 r., z 27 marca 2018 r., z 3 września 2018 r. oraz strony tytułowej akt) został określony jako skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie jej udostępnienia. W konsekwencji rozważania dotyczące naruszenia art.5 ust.2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. na tym etapie postępowania są przedwczesne. Zaznaczyć przy tym należy, że przedstawiona w skardze w tym zakresie argumentacja jest wewnętrznie sprzeczna. Jeżeli bowiem żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to wskazane przepisy nie znajdują zastosowania i zarzut ich naruszenia jest bezzasadny. Tym samym całość przytoczonej argumentacji dotyczącej zderzenia dwóch wartości: konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności nie znajduje uzasadnienia. Miałaby ona znaczenie tylko w sytuacji, gdyby przyjąć, że żądana informacja jest informacją publiczną, a w konsekwencji w grę wchodziłoby ewentualnie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – jako jej uzasadnienie. Jak wskazano wyżej przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji jako bezpodstawne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 47 i 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przytoczone w ramach powyższej argumentacji.

Zarzut naruszenia art.6 u.d.i.p. został błędnie sformułowany. Otóż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości (a tak jest w przypadku art. 6 u.d.i.p.), a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 115 § 19 k.k. poprzez uznanie nauczyciela

akademickiego za osobę pełniącą funkcję publiczną wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 775/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 125/11, z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 537/17, z dnia 29 maja 2018 r. sygn. I OSK 1976/16 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 16 dnia lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 1573/15, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wr 20/17 i z dnia 14 marca 2018 r. sygn. IV SAB / Wr 10/18, w Warszawie z 23 listopada 2017 r. sygn. VII SAB/Wa 105/17, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2018r. sygn. II SA/Go 571/18, z dnia 10 października 2018r. sygn. II SA/Go 572/18, z dnia 17 października 2018r. sygn. II SA/Go

639/18).

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się jednak na odpowiedzi na pytaniu, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (str.10) "organ przyjmuje, iż wysokość wynagrodzenia przyznanego Pani dr hab. [...], nie stanowi informacji publicznej. Za taką informację publiczną organ uznaje jedynie "wysokość wynagrodzenia przysługującego osobom zatrudnionym na konkretnych stanowiskach." Jest to kwestia kardynalna, na która odpowiedź będzie determinowała dalsze rozstrzygnięcie. Tylko bowiem w przypadku zaakceptowania oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, swoje uzasadnienie znajduje kontrola zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotykającego kwestii ograniczeń w udostępnieniu informacji mającej charakter informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1, gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Uwzględniając powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Tymczasem powołany w skardze z dnia 16 stycznia 2018 r. wniosek T. S. o udostępnienie informacji z dnia 21 października 2017 r. przesłany drogą mailową organowi wyraźnie zawiera żądanie udostępnienia "kopii umowy z uczelnią i informacji na temat wszelkich szczegółów na temat zarobków i obowiązków oraz pensum, szczegółowego wykazu godzin oraz otrzymanych za nie wynagrodzeń za poszczególne miesiące, wykazu szczegółowego który można poddać audytowi, co jest w posiadaniu działu kadr i płac uczelni, dotyczące [...] i [...] z [...] [...]". Również z treści wniosku z 17 września 2017 r., który był analizowany przez Sąd I instancji wynika, że skarżący żąda "zestawiania wypłat wynagrodzenia Pani [...] w ostatnim roku akademickim z wyszczególnieniem za co i jakie kwoty (od października 2016) czy pobierano tylko wynagrodzenie zasadnicze zgodnie z pensum dydaktycznym czy też jakieś inne kwoty). Nadto w treści skargi wnosi o "zobowiązanie [...] w Warszawie do udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia otrzymywanego z pieniędzy publicznych dla pani [...], wraz z dowodami wszystkich wynagrodzeń i wymiarem pracy oraz stawek za nie (godziny zgodnie z umowa oraz tak zwane pensum dydaktyczne), czyli informacji, które świadczą o pobranych wynagrodzeniach przez tą Panią."

Zatem wniosek z dnia 21 października 2017 r. (a także wniosek z 17 września 2017 r.) oraz treść skargi wskazują, iż dotyczył on podania informacji o wysokości konkretnego wynagrodzenia (a także jego elementów) otrzymywanego przez indywidualnie wskazaną (z imienia i nazwiska) osobę. Tak sformułowany wniosek dotyczył w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i w istocie nie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie nauczyciela akademickiego. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Przede wszystkim jednak ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji w sposób jednoznaczny ustali przedmiot skargi, tj. w jakim zakresie skarżący zarzuca bezczynność organowi w udzieleniu żądanej informacji. Jak bowiem przyznaje sam skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną (str. 2) "we wniosku z 11 października 2017 r. (...) ograniczyłem swoje żądania do informacji pensum, informacji o innych zajęciach i czy w ogóle Pani dostała wynagrodzenie za te zajęcia (bez kwoty na razie skoro to tajemnica)." Również w piśmie procesowym z 27 marca 2021 skarżący podkreślił, iż "we wniosku ograniczyłem się do żądania udostępnienia informacji, czy osoba pracująca na stanowisku asystenta pobrała wynagrodzenie za seminaria których nie organizowała." Istotne jest zatem w jakim zakresie we wskazanych w skardze wniosków T. S. z dnia 21 października 2017 r. i z dnia 12 grudnia 2017 r. nie została skarżącemu udzielona informacja publiczna. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest drugiego z wniosków o udzielenie informacji tj. wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. Z zawartości akt nie wynika również, aby skarżący modyfikował zakres zarzutu skargi, zwłaszcza w poprzez zmianę oznaczenia wniosku (na wniosek z 17 września 2017 r.), na który organ nie udzielił mu informacji. Nie wynika to bowiem jednoznacznie z treści pisma skarżącego z dnia 11 marca 2018 r. (k.25-26 a.s.), po którym zresztą Przewodniczący Wydziału II wydał zarządzenie z 27 marca 2018 r. zmieniające przedmiot na "bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej."

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265).