Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 202/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. nr XVI/339/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II – części A, B, C" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 202/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 22 maja 2019 r. nr XVI/339/19 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz w zakresie § 7 ust. 12 pkt 2 w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani" (pkt 1.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 22 maja 2019 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łuczanowice II – części A, B, C".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 700 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 ust. 1 pkt 24 i § 7 ust. 12 pkt 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 11 maja 2022 r. uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności sąd I instancji zaznaczył, że z istoty legitymacji skargowej statuowanej w art. 48 u.w.r. należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że w skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu tj.: § 4 ust. 1 pkt 24, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o dominancie – należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni oraz § 7 ust. 12 pkt 2 stanowiący, że zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony widoków obserwowanych z osi i punktów widokowych wyznaczonych na rysunku planu.

Wskazano, że kwestionowane przepisy dotyczą tak definicji pojęcia "dominanta", jak i zakazu związanego z lokalizacją anten wykazujących cechy dominanty. Zdaniem sądu wojewódzkiego definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 24 planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt aby uznać go za dominantę. W ocenie sądu I instancji gabaryty, ale szczególnie - forma architektoniczna, nie są cechami, które można by odnieść do jakiegoś miarodajnego wzorca. Zatem, w/w przepisy w sposób istotny naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ich niedookreślony, nieostry charakter (pkt 1. zaskarżonego wyroku).

W odniesieniu do drugiej części § 7 ust 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczącej zakazu lokalizacji anten wolnostojących oraz posadowionych na budynkach, które mogą stanowić przesłony widoków obserwowanych z osi i punktów widokowych wyznaczonych na rysunku planu – stwierdzono, że regulacja w tym zakresie jest w pełni legalna (pkt 2. zaskarżonego wyroku). Wskazano m.in., że art. 46 ust. 1 u.w.r. nie może być rozumiany jako regulacja całkowicie wyłączająca uprawnienia prawodawcy lokalnego do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie łączności publicznej, co w zasadzie sprowadza się do uchwalania w planach miejscowych ograniczeń związanych z lokalizacją obiektów typu anteny nadawcze telefonii komórkowej. Podniesiono, że jeżeli na obszarze, który objęty jest miejscowym planem występują uwarunkowania historyczne, przyrodnicze czy krajobrazowe, organ gminy może legalnie ustanowić zakazy lokalizacji tego typu obiektów, pod warunkiem, że zakazy te nie dotyczą całego obszaru objętego zapisami planu i są na tyle precyzyjne, by nie można ich stosować w sposób dowolny. Wyjaśniono, że § 7 ust 12 pkt 2 uchwały ma za zadanie ochronę charakteru wiejskiego jednostki funkcjonalnoprzestrzennej, w tym otwarć widokowych. Dodatkowo wskazano, że znaczne obniżenie terenu w centralnej części jednostki strukturalnej uniemożliwia bądź znacznie utrudni realizację infrastruktury telekomunikacyjnej w znacznej części obszaru objętego planem. W związku z powyższym przedmiotowa infrastruktura powinna być lokalizowana przy granicach obszaru objętego planem, na terenach górujących nad owym obniżeniem. Na zakończenie podniesiono, że termin "anteny wolnostojące" odczytując cały przepis § 7 ust. 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy rozumieć jako anteny posadowione na konstrukcjach wsporczych (maszcie antenowym) osadzonych na gruncie, a nie na istniejących już obiektach budowlanych. Zatem, wątpliwości w tym zakresie nie występują.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w części pkt 2. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcia "przesłona widoków obserwowanych z osi i punktów widokowych" i "antena wolnostojąca"; ii) ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii) wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE, iii) naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 26 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako niezasadne NSA ocenił wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę w przedmiotowym zakresie oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 7 ust. 12 pkt 2 planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. nie jest wyłączone. W szczególności WSA w Krakowie zwrócił uwagę na uwarunkowania faktyczne obszaru opisane w odpowiedzi na skargę. Mianowicie chodzi o ochronę jednostki funkcjonalnej jaką jest osiedle Łuczanowice, otoczone terenami otwartymi (rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Ustalenia mają za zadanie ochronę charakteru wiejskiego tej jednostki, w tym otwarć widokowych. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanych norm planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych i trybu uchwalenia planu.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowania ("przesłona widoków obserwowanych z osi i punktów widokowych" i "antena wolnostojąca"0 wykluczają możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji na całym terenie planu, jak przede wszystkim zostały użyte nieostre i uznaniowe sformułowania. Co do ostatniego zagadnienia to kluczowy jest argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym wyłączenia inwestycji telekomunikacyjnych na całym obszarze planu.

Po pierwsze nie jest wiadomym jakie konkretnie wzory i wyliczenia w kontekście stawianego zarzutu doprowadziły przedsiębiorcę do stwierdzenia, że cały teren planu zostanie wyłączony spod inwestycji telekomunikacyjnych. Analiza bowiem załącznika graficznego w powiazaniu z tekstem planu nie pozwala zdaniem NSA na powyższą konkluzję. Osie widokowe i punkty widokowe jako elementy normatywne planu (§ 5 ust. 1 pkt 7 i 8) zostały precyzyjnie naniesione i wytyczone na rysunku planu. Kluczowym jest tutaj rozumienie "przesłony widoków" z tych osi i punktów. Zarówno osie widokowe, jak i punkty widokowe zostały wyjaśnione w legendzie planu i oznaczenia te naniesione na rysunek. W szczególności oś widokowa jest oznaczona czarnym wektorem. W przebiegu tej osi nie jest dopuszczone lokalizowanie masztów telekomunikacyjnych, bowiem będą one przesłaniać widok chroniony tą osia. W każdym punkcie tej osi musi zostać zapewniony widok, co oznacza, że urządzenia telekomunikacyjne nie mogą być w jej przebiegu lokalizowane. Zakres wyłączenia lokalizacji masztów telefonii komórkowej został zatem precyzyjnie nakreślony w załączniku graficznym. Poprzez przyjętą w planie ochronę osi widokowej przed inwestycjami urządzeń telekomunikacyjnych zostanie wyłączony jedynie niewielki fragment obszaru planu w korytarzu przestrzennym wyznaczonym przez osie. Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż precyzyjne wytyczenie przebiegu osi nie daje możliwości uznaniowości, jest nakierowane na zlokalizowanie urządzenia i skonfrontowanie, czy owa lokalizacja pozostaje w kolizji z wyznaczonym przebiegiem osi widokowej. Odnośnie punktów widokowych oznacza, że widoki z tych punktów nie mogą być przesłonięte masztem. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że z punktu widokowego nie mogą być widziane owe anteny. Kluczowe jest bowiem, aby nie występowało przesłonięcie, zaburzenie tego widoku. W dalszej odległości maszty telefonii mogą występować.

Odnośnie niezdefiniowania pojęcia "antena wolnostojąca" należy potwierdzić, że plan nie zawiera takiego przepisu. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego - vide wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1512/22.

Również brak podstaw, aby przyjąć, że zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Skarżący kasacyjnie bowiem zasadniczo upatruje naruszenia przepisów planu w - jego zdaniem - nieprecyzyjnych sformułowaniach. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r. Oceny tej nie zmienia kwestionowany przepis planu i jego sformułowanie. Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi jest: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz ochrony przyrodniczej i krajobrazowej obszaru (§ 3 pkt 2 planu) doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono jaki był cel wprowadzenia osi widokowej i punktów widokowych jako elementu normatywnego, mianowicie ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych.

Tym samym podniesione przepisy art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznaczają nieskrępowanej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ograniczenia w wykonywaniu praw konstytucyjnych są usankcjonowane na takim poziomie jakim jest sama Konstytucja RP. Uszczegółowienie tych ograniczeń zawarte jest natomiast w przepisach rangi ustawowej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 12 ust. 8 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem krajobrazu. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. - została ona oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.